近日，土壤污染防治法(草案)表決稿經(jīng)十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過，《中華人民共和國土壤污染防治法》自2019年1月1日起施行。我國土壤污染防治從此有法可依，“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”納入法治軌道。這也標(biāo)志著我國以環(huán)境保護法為統(tǒng)領(lǐng)的各環(huán)境要素污染防治法律體系業(yè)已建成。
打好污染防治攻堅戰(zhàn)，有了系列法律武器。
作為人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，土壤資源的寶貴，再怎么渲染也不為過。長期以來，由于一些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式較為粗放，污染物排放總量居高不下，我國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，土壤污染問題成為亟需解決的重大環(huán)境問題和全面建成小康社會面臨的突出問題。
為防治土壤污染，保障公眾健康和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，推進生態(tài)文明建設(shè)，十二屆全國人大環(huán)境與資源保護委員會組織起草了土壤污染防治法(草案)，于2017年6月提請十二屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議;同年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議對草案再次審議。本屆以來，全國人大憲法和法律委員會、常委會法制工作委員會又到江蘇、浙江、河北、陜西等地進一步調(diào)研，與環(huán)境與資源保護委員會、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等方面共同研究、修改完善草案。
今年7月25日和8月20日，本屆全國人大憲法和法律委員會兩次召開會議，根據(jù)常委會組成人員的審議意見和各方面意見，對草案逐條審議并提出修改意見。7月31日，本屆全國人大常委會法制工作委員會邀請全國人大代表、有關(guān)企業(yè)、執(zhí)法人員、專家學(xué)者等就法律出臺時機、草案中主要制度規(guī)范的可行性、實施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題等進行評估。在此基礎(chǔ)上形成的草案，便是8月27日提請十三屆全國人大常委會第五次會議審議的三次審議稿。
8月31日，經(jīng)由十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過之后，不僅“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”“打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”有法可依，“扎實推進凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”也有了法律武器保障。在有了環(huán)境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法之后，我們又迎來土壤污染防治法。
夯實企業(yè)主體責(zé)任，體現(xiàn)水土一體化防治。
8月27日十三屆全國人大常委會第五次會議開幕當(dāng)天，聽取了全國人大憲法和法律委員會關(guān)于土壤污染防治法(草案)審議結(jié)果的報告。全國人大憲法和法律委員會副主任委員胡可明表示，為貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，扎實推進凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，出臺土壤污染防治法正當(dāng)其時。草案遵循預(yù)防為主、保護優(yōu)先、風(fēng)險管控、分類管理、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與的原則，堅持問題導(dǎo)向，突出制度針對性，科學(xué)規(guī)范防治工作流程，符合我國土壤污染防治工作實際，具有可行性、可操作性和一定前瞻性，已經(jīng)比較成熟。
此前，有的常委委員、地方、社會公眾和生態(tài)環(huán)境部提出，土壤污染修復(fù)的成本高、周期長、難度大，應(yīng)當(dāng)突出預(yù)防為主、保護優(yōu)先，夯實企業(yè)主體責(zé)任。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議增加如下規(guī)定：一是突出源頭預(yù)防，規(guī)定生產(chǎn)、使用、貯存、運輸、回收、處置、排放有毒有害物質(zhì)的單位和個人應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚散，避免土壤受到污染。二是強化重點監(jiān)管對象的責(zé)任，規(guī)定土壤污染重點監(jiān)管單位應(yīng)當(dāng)建立土壤污染隱患排查制度，將監(jiān)測數(shù)據(jù)報生態(tài)環(huán)境主管部門，并將相關(guān)義務(wù)在排污許可證中載明，同時規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任。
在生態(tài)、環(huán)境并重的環(huán)保新時期，對“水土不分家”的理解更加見仁見智，防治土壤污染的同時應(yīng)該加強防治地下水污染，已經(jīng)成為共識。土壤污染防治法草案三審稿便已體現(xiàn)出水土一體化防治的思路，堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，凝聚合力，處理好與相關(guān)法律的關(guān)系，既相互銜接又突出特色。
憲法和法律委員會經(jīng)研究，在草案三審稿里明確了超標(biāo)地塊的土壤污染狀況調(diào)查報告應(yīng)當(dāng)包括地下水是否受到污染的內(nèi)容;規(guī)定了農(nóng)用地地塊的土壤污染影響或者可能影響地下水、飲用水水源安全的，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原等主管部門制定防治污染的方案，并采取相應(yīng)的措施;增加規(guī)定農(nóng)用地地塊的修復(fù)方案、建設(shè)用地地塊的風(fēng)險管控措施應(yīng)當(dāng)包括地下水污染防治的內(nèi)容;明確了對建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄中的地塊，生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)實際情況進行地下水污染狀況監(jiān)測。
重在強化污染者擔(dān)責(zé)，提高責(zé)任人違法成本。
土安，方有食安;土安，也才能居安。住宅、公共管理與公共服務(wù)用地直接涉及人居安全，十分敏感，應(yīng)當(dāng)加強準(zhǔn)入管理，確保土地開發(fā)利用前符合用地要求。及時回應(yīng)公眾民意，土壤污染防治法(草案)增加規(guī)定用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的，變更前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進行土壤污染狀況調(diào)查。
此前，有的常委委員、地方和社會公眾提出，應(yīng)當(dāng)進一步理順土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)過程中相關(guān)主體的責(zé)任，突出污染者責(zé)任。憲法和法律委員會經(jīng)研究，強化了“污染者擔(dān)責(zé)”，明確土壤污染責(zé)任人負(fù)有實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的義務(wù);增加規(guī)定了土壤污染責(zé)任人變更的，由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的單位或者個人履行相關(guān)土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)義務(wù)并承擔(dān)相關(guān)費用。同時，鼓勵自愿治理，增加規(guī)定了國家鼓勵和支持有關(guān)當(dāng)事人自愿實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù);明確協(xié)助要求，增加規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、農(nóng)民專業(yè)合作社及其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等負(fù)有協(xié)助實施農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的義務(wù)。
據(jù)了解，土壤污染防治法草案在此前的審議和征求意見過程中，有常委會組成人員、地方、社會公眾呼吁，加大對土壤污染防治違法行為的處罰力度，提高違法成本，通過嚴(yán)懲重罰，形成震懾。這一建議，在草案表決稿中有所體現(xiàn)：
加重對造假行為的處罰，規(guī)定土壤污染重點監(jiān)管單位纂改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)造成嚴(yán)重后果的，處二十萬元以上二百萬元以下的罰款;規(guī)定對專門從事土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險評估、效果評估活動的單位出具虛假報告的違法行為，情節(jié)嚴(yán)重的，永久性禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù);并增加規(guī)定對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款，情節(jié)嚴(yán)重的十年內(nèi)禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù)，構(gòu)成犯罪的終身禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù);同時增加規(guī)定這些單位與委托人惡意串通，出具虛假報告，造成他人人身或者財產(chǎn)損害的，應(yīng)當(dāng)與委托人承擔(dān)連帶責(zé)任。
增加規(guī)定對農(nóng)業(yè)投入品使用者未按照規(guī)定及時回收肥料等農(nóng)業(yè)投入品的包裝廢棄物或者農(nóng)用薄膜，農(nóng)藥使用者未按照規(guī)定及時回收農(nóng)藥包裝廢棄物交由專門的機構(gòu)或者組織進行無害化處理的違法行為的處罰。
強化個人責(zé)任，對實施風(fēng)險管控或者修復(fù)活動造成新的污染、拒不配合檢查、未按照規(guī)定采取風(fēng)險管控措施等違法行為，増加規(guī)定對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款。
加重對土壤污染責(zé)任人或者土地使用權(quán)人未按照規(guī)定實施后期管理的違法行為的處罰。
凈土立法牽動關(guān)注，分組審議焦點解析。
土壤安全事關(guān)老百姓的“米袋子”“菜籃子”，一旦產(chǎn)生污染，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、人體健康和整個生態(tài)系統(tǒng)都構(gòu)成嚴(yán)重威脅。有了水污染防治法和大氣污染防治法之后，全社會對土壤污染防治法的出臺有著強烈期待。
“加大經(jīng)濟處罰的同時，可以考慮增加追究行政責(zé)任、刑事責(zé)任。”在8月28日的分組審議中，委員們對土壤污染責(zé)任人的法律責(zé)任條款尤為關(guān)注，認(rèn)為“經(jīng)濟處罰力度太低，震懾作用不足”。
修改前的草案三審稿第八十七條規(guī)定，向農(nóng)用地排放重金屬、有機污染物等含量超標(biāo)的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處十萬元以上五十萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處五十萬元以上二百萬元以下的罰款;有違法所得的，沒收違法所得。
分組審議時，韓曉武委員說，草案中提到的罰款最高是二百萬元，“這個罰款數(shù)額對于故意的、惡劣的違法污染行為來說，顯然威懾作用不夠。”他建議必須通過立法明示，對故意污染土地行為予以嚴(yán)厲處罰，“對相關(guān)責(zé)任人的處罰，現(xiàn)在只規(guī)定了經(jīng)濟處罰，可以考慮增加追究行政責(zé)任、刑事責(zé)任。”鮮鐵可委員也坦言，罰款的力度要與危害程度直接掛鉤，向農(nóng)用地排放重金屬等超標(biāo)污染物，對農(nóng)作物和公共健康的積累性危害甚至比超標(biāo)排放大氣、水污染物的危害更大，處理的難度和成本也更大，但草案第一檔罰款上限太低，他建議上調(diào)。杜玉波委員則認(rèn)為，“被污染土壤修復(fù)困難，短時間內(nèi)難以完成，因此在確定賠償金額時應(yīng)充分考慮加重賠償。”從修復(fù)成本的角度考慮，他建議加大土壤污染的處罰力度。
“向社會公開”是草案三審過程中被反復(fù)提及的熱點詞匯，委員們普遍建議拓寬土壤污染防治過程中涉及到的各方信息公開范圍，“監(jiān)測、治理情況都應(yīng)公示”。
拓寬“向社會公開”范圍，能夠增強對風(fēng)險管控和修復(fù)效果的監(jiān)督。針對風(fēng)險管控、修復(fù)活動完成后形成的效果評估報告，杜黎明委員提出，“光是報給地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門備案還不夠，建議增加向社會公開的規(guī)定。”王毅委員認(rèn)為，草案中所提到的“向社會公開”存在兩個問題，一是不夠具體，二是力度不夠。只是提出向社會公開，但是公開什么并不明確，只公開名錄的話還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，建議加上排放信息。鄧秀新委員建言，應(yīng)該讓公眾了解更多土壤污染治理情況。“土壤污染監(jiān)測情況、污染治理情況都應(yīng)該依法公示，讓大家共同參與進來，提升公眾土壤污染防治意識。”
建議明確防治責(zé)任主體，是委員們集中關(guān)注的又一焦點。三審稿在土壤污染防治主體上，有委員認(rèn)為仍處于“模棱兩可”現(xiàn)狀。
程立峰委員說，在土壤污染狀況調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)有大量上世紀(jì)七八十年代的小化工、小冶煉、小電鍍等污染地塊，幾經(jīng)變遷已經(jīng)無法確認(rèn)土壤污染責(zé)任人。對于這一情況，他認(rèn)為，“這些地塊也應(yīng)由地方人民政府組織實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)，在法律上應(yīng)規(guī)定具體的責(zé)任主體，不能模棱兩可。”哈尼巴提·沙布開委員結(jié)合自己的基層工作經(jīng)驗則表示：“明確集體土地的管理責(zé)任，有助于在今后實施過程中逐步加強土地保護和風(fēng)險管控、修復(fù)責(zé)任。”
審議中，有的委員對農(nóng)用地土壤污染防治資金缺口問題也給予特別關(guān)注，建議在草案第五章“保障和監(jiān)督”中強化對農(nóng)用地土壤污染治理資金渠道的引領(lǐng)作用。白春禮委員建議明確國家擬采取的有利于土壤污染防治的財政、稅收、價格、金融等經(jīng)濟政策和措施，進一步加大對農(nóng)用地土壤污染防治資金的保障力度，用法治的力量來推動農(nóng)用地土壤污染防治的治理工作。高虎城委員說，土壤污染防治立法的一個重點，就是要明確土壤污染防治資金的來源和性質(zhì)，三審稿明確了采取財政、金融等措施相結(jié)合，鼓勵社會參與風(fēng)險管控和修復(fù)的原則，對此有了體現(xiàn)。
全國人大憲法和法律委員會副主任委員胡可明，在報告土壤污染防治法(草案)審議結(jié)果時，解釋了多重立法考量，介紹了法律的調(diào)整范圍、立法目標(biāo)、具體規(guī)則：土壤污染防治立法過程中，堅持預(yù)防為主、保護優(yōu)先。強化源頭防治，減少污染產(chǎn)生;堅持風(fēng)險管控、分類管理。根據(jù)土地的不同用途、不同污染程度分類施策，規(guī)定不同的應(yīng)對措施、管理要求，有效防范和應(yīng)對土壤污染風(fēng)險;堅持明確責(zé)任，環(huán)環(huán)相扣。落實企業(yè)主體責(zé)任，強化污染者責(zé)任，明確政府及其相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任，用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護土壤、防治土壤污染。同時，堅持積極穩(wěn)妥，扎實推進。從我國土壤污染防治工作起步較晚、基礎(chǔ)較弱、經(jīng)驗不多的實際出發(fā)，對有經(jīng)驗、看得準(zhǔn)的，盡量細(xì)化;對還需要繼續(xù)探索積累經(jīng)驗的，在法律規(guī)定上為實踐留下一定空間。
扎實推進凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，打好污染防治攻堅戰(zhàn)，是勢當(dāng)必施，也是正當(dāng)其時。有法是前提，后續(xù)關(guān)鍵在執(zhí)法。土壤污染防治法千呼萬喚出臺之后，盡快普法、積極用法，確保法律落地生根開花，才能彰顯立法初衷。
