●我國普惠金融制度體系建設目前尚處于起步階段，現有與金融相關的制度體系并不適應普惠金融的發(fā)展，甚至有的法律法規(guī)與普惠金融相沖突。要想真正發(fā)展普惠金融必須建立與之適應的制度體系。
●發(fā)展普惠金融必須面臨對沖或彌補風險溢價，這意味著必須有人承擔風險成本——這正是政府應當做的。可以肯定的是，如果沒有政府的參與和主導，發(fā)展普惠金融在任何國家和地區(qū)都是無法想象的。
十八屆三中全會提出“發(fā)展普惠金融”以來，尤其是2016年9月G20杭州峰會把普惠金融作為會議議題后，普惠金融引起社會各界廣泛關注。早在2015年11月的中央全面深化改革領導小組會議上就通過了《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016－2020年）》，提出我國普惠金融發(fā)展目標是：到2020年，建立與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務和保障體系。這是我國第一個關于普惠金融的頂層設計，它不僅明確了發(fā)展普惠金融是我國全面建成小康社會的重要組成部分。也標志著普惠金融已經上升為國家戰(zhàn)略，意味著“十三五”乃至未來更長時期，我國金融改革與發(fā)展將迎來一個以普惠金融為重要內容的全面深化和創(chuàng)新發(fā)展時期。
發(fā)展普惠金融是全面建成小康社會的應有之義
經濟學家、中國社科院原副院長李揚認為，普惠金融是一個新的金融理念和新的金融制度，甚至可以說是一種新的金融信仰，它是一種與傳統(tǒng)金融思想完全不同的金融觀，認為獲得必要的金融服務是每一個人與生俱來的權利，也就是說，廣大弱勢群體同樣應當得到與富人相同和平等的金融服務權利。普惠金融理念的產生無疑是現代金融理論的一大突破，建立普惠金融體系對于完善現代金融體系，優(yōu)化金融結構，有效運用金融手段促進經濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。從本質上說，包容性、可獲得性和便利性是普惠金融最基本的特征。
在大多數發(fā)展中國家，由于受到信息不對稱、經濟發(fā)展不均衡以及規(guī)模不經濟等因素的制約，農村、貧困人群和欠發(fā)達地區(qū)常常被排除在正規(guī)金融體系之外，他們不僅難以獲得貸款，甚至連儲蓄、保險和支付結算等基本金融服務也難以獲得。為了在全球范圍內消除金融領域的不平等現象，2005年，聯(lián)合國提出了建立一個能有效地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系，其原則是以可負擔的成本，為所有社會主體特別是傳統(tǒng)金融長期以來忽視的欠發(fā)達地區(qū)和低收入人群提供相對平等的金融服務。2007年金融危機爆發(fā)后，普惠金融得到了國際社會的廣泛關注。2009年以來，G20先后成立了普惠金融專家組和全球普惠金融合作伙伴組織等一系列工作機構，制訂了《G20創(chuàng)新性普惠金融原則》、《中小企業(yè)融資行動計劃落實框架》、《G20普惠金融指標體系》和《G20數字普惠金融高級原則》等一系列指引性文件，在全球范圍推動普惠金融體系構建，督促各國明確作出普惠金融相關承諾，評估各國普惠金融工作成效。G20杭州峰會核準的《G20數字普惠金融高級原則》提出，鼓勵各國在制定更廣泛的普惠金融計劃時考慮這些原則，特別是在數字普惠金融領域，并采取切實行動加快工作進度，讓金融服務惠及所有人。
全面建成小康社會是黨的十六大提出的到2020年我國經濟建設和社會發(fā)展目標。十八大報告更是從經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明五個方面完善了全面建成小康社會的目標，提出2020年要實現GDP和城鄉(xiāng)居民人均收入均比2010年翻一番。雖然從表面上看這些目標沒有提到“普惠金融”，但是，全面建成小康社會目標的多元內涵理所當然地使普惠金融發(fā)展成為其應有之義。
“十三五”是全面建成小康社會決勝階段，十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃提出了更加具體的目標要求：經濟保持中高速增長，人民生活水平和質量普遍提高，國民素質和社會文明程度顯著提高，生態(tài)環(huán)境質量總體改善以及各方面制度更加健全。這些目標無論哪一項都必須有普惠金融與之對應并提供服務，尤其是“五大發(fā)展理念”中的“共享理念”，如果沒有普惠金融，共享理念無法實現。十八屆五中全會后出臺的《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016－2020年）》就提出：“大力發(fā)展普惠金融，是我國全面建成小康社會的必然要求，有利于促進金融業(yè)可持續(xù)均衡發(fā)展，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，助推經濟發(fā)展方式轉型升級，增進社會公平和社會和諧。”
普惠金融重點應服務三類對象
就我國的金融現實而言，普惠金融發(fā)展情況并不令人十分樂觀。隨著我國經濟總量的快速增長，社會財富和金融資產規(guī)模也高速增長。同時，由于我國區(qū)域間經濟發(fā)展不平衡，社會結構在很大程度上仍處于城鄉(xiāng)二元發(fā)展階段，地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的金融體系差異很大，金融結構也存在較大缺陷。
在國際化城市、中心城市和一般大中城市，金融資源高度集中，金融機構網點密集，金融產品豐富，金融服務方式便捷。而在偏遠地區(qū)的小城市和低收入者集中的縣域農村，金融服務往往匱乏，金融機構網點稀少，服務薄弱。還有一些生活在大城市，由于低收入、疾病、失業(yè)下崗等原因而成為貧困人口的群體，他們也無法享受到全方位的金融支持。此外，由于大量國有金融機構長期實行選擇性金融政策，導致以民營成分為主的中小微企業(yè)難以獲得金融服務的支持，在銀行貸款方面表現的尤為明顯。盡管過去10年里，政府和金融監(jiān)管部門不斷出臺各種政策，但是，中小微企業(yè)融資難、融資貴問題始終無法從根本上得到解決。
鑒于我國金融現實和經濟發(fā)展中的瓶頸因素，普惠金融的服務對象首先應該涵蓋以下三類群體。
第一是三農。目前我國農村人口大約為6億，由于個人信用記錄不完善、缺乏可抵押品和擔保能力低等，農民很難獲得銀行貸款，而證券、保險等其他金融工具更鮮有機會涉足。因此，三農是普惠金融體系中最主要的服務對象之一。
第二是城市低收入人群。由于商業(yè)性金融機構追求利潤和效率的最大化，因此往往容易忽視窮人等弱勢群體的需求。因此，即便是在經濟發(fā)達的城市，那些低收入人群仍然很難獲得公平的金融使用權和更加適合的金融產品。
第三是廣大中小微企業(yè)。據統(tǒng)計，我國目前已有將近2000萬家中小企業(yè)。由于抗風險能力低、抵押擔保品不足、征信信息難以獲得等原因，中小微企業(yè)很容易被排斥在傳統(tǒng)的正規(guī)金融服務之外。
發(fā)展普惠金融必須解決三個問題
考慮到距離實現全面建成小康社會的目標只有4年的時間，發(fā)展普惠金融的任務十分緊迫。如何才能更有效地推進普惠金融發(fā)展？首先必須解決三個問題。
1、普惠金融發(fā)展路徑
G20杭州峰會批準了《G20數字普惠金融高級原則》，該原則提出，在必要情況下，建立并推廣新型和創(chuàng)新的身份注冊與驗證形式，例如數字生物識別身份認證產品和在線身份驗證服務，特別針對當前尚無任何身份認證形式的群體。建立可接受的開放式標準來管理身份、交易和賬戶風險。要圍繞與數字金融服務密切相關的問題，建立全方位的消費者和數據保護措施。顯然，這與我國今年蓬勃興起的互聯(lián)網金融不謀而合。
國務院《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》就提出，“發(fā)揮網絡借貸平臺融資便捷、對象廣泛的特點，引導其緩解小微企業(yè)、農戶和各類低收入人群的融資難問題。發(fā)揮股權眾籌融資平臺對大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的支持作用。發(fā)揮網絡金融產品銷售平臺門檻低、變現快的特點，滿足各消費群體多層次的投資理財需求。”要加快發(fā)展普惠首先必須加快發(fā)展互聯(lián)網金融。此外，還應加大中小金融機構的組建力度和廣度，吸引更多的民間資本進入中小金融機構的組建，培育更多元化的新型金融業(yè)態(tài)，大力發(fā)展社區(qū)銀行、小額貸款公司、融資租賃等小微企業(yè)和低收入群體金融需求的“草根金融”，在農村地區(qū)，應大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、農村資金互助社，發(fā)揮農村合作金融的作用。
2、發(fā)展普惠金融的制度體系
《G20數字普惠金融高級原則》中的原則三是“構建恰當數字普惠金融法律和監(jiān)管框架”，提出，“數字普惠金融，充分參考G20和國際標準制定機構的相關標準和指引，構建恰當數字普惠金融法律和監(jiān)管框架”。雖然，我國在構建普惠金融制度體系方面已經進行了長時間的探索。在制度創(chuàng)新方面，積極引進孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式，允許小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、農村資金互助社等新型金融機構的設立。“一行三會”等金融監(jiān)管部門也出臺了若干具有普惠性質的制度或指導意見，但總的來說，這些政策法規(guī)大多屬于扶貧性質。我國普惠金融制度體系建設目前尚處于起步階段，現有與金融相關的制度體系并不適應普惠金融的發(fā)展，甚至有的法律法規(guī)與普惠金融相沖突。要想真正發(fā)展普惠金融必須建立與之適應的制度體系。
從世界各國普惠金融的實踐看，美國的經驗值得借鑒。美國在普惠金融發(fā)展過程中堅持法治原則，以立法的形式完善普惠金融運作機制。在美國普惠制金融法律體系中，起核心作用的法律是《社區(qū)再投資法》、《公平信用報告法》和《聯(lián)邦存款保險法》。其中《社區(qū)再投資法》主要用來規(guī)范商業(yè)銀行在中低收入社區(qū)的信貸服務，《公平信用報告法》主要用于規(guī)范監(jiān)管機構、金融機構和普通消費者之間在信息公開、使用、隱私保護等方面的行為，以使得普通消費者享有平等的信息權力和隱私保護。而《聯(lián)邦存款保險法》則是規(guī)范問題金融機構的資產處置和分配的法律，這有利于在商業(yè)銀行出現風險時保護普通消費者和利益相關者的權益。奧巴馬政府時期出臺的《中小企業(yè)振興法案》修訂了美國現行的《證券法》和《證券交易法》等對中小企業(yè)IPO的相關規(guī)定，放松了以往對中小企業(yè)公開及私募發(fā)行證券所規(guī)定的各種限制，為中小企業(yè)融資和尋求發(fā)展提供了便利。
對于普惠金融發(fā)展，除了中國銀監(jiān)會設有一個普惠金融部外，國家沒有建立相應的政府部門。因此，應當借我國金融監(jiān)管體制改革之機，在新的金融監(jiān)管體系中設置普惠金融工作機構。在普惠金融發(fā)展的頂層設計實施上應自上而下，具體實施措施，明晰職責要求，嚴格監(jiān)督機制。盡快制定符合我國國情和金融現實的普惠金融發(fā)展戰(zhàn)略，將實現戰(zhàn)略目標的具體措施轉變?yōu)橛行У恼呒右詫嵤?。同時，金融監(jiān)管部門要逐步建立起對金融機構為弱勢群體提供金融服務情況的監(jiān)測、評價和考核機制，引導提高普惠金融的參與度。
3、充分發(fā)揮政府作用
2010年5月召開的G20多倫多峰會通過了《G20創(chuàng)新性普惠金融原則》，其中，原則一要求增強領導力，培育一個致力于普惠金融的、基礎廣泛的政府，幫助消除貧困；原則六要求加強合作，在政府內部建立一個責任明確、分工協(xié)作的制度環(huán)境，鼓勵在政府、企業(yè)和其他相關機構之間建立合作關系和直接合作。從中可以看出，政府在普惠金融發(fā)展中首先應當起到的是促進發(fā)展的作用。這里所說的政府的作用既包括了政府決策部門，也包括了金融監(jiān)管部門。
理論上講，普惠金融理念中隱含了一個邏輯悖論，即公共品與市場化運作之間的矛盾。按照傳統(tǒng)金融理論，普惠金融服務對象之所以無法獲得金融服務，在很大程度上是由于他們信用等級低和風險定價高的緣故。那么，發(fā)展普惠金融必須面臨對沖或彌補風險溢價，這意味著必須有人承擔風險成本——這正是政府應當做的。可以肯定的是，如果沒有政府的參與和主導，發(fā)展普惠金融在任何國家和地區(qū)都是無法想象的。
首先，政府可以運用直接財政補貼、設立風險補償基金、對普惠金融機構稅收優(yōu)惠以及土地使用、貸款核銷、資金獎勵等各種措施，對普惠金融資源進行引導和激勵，推動金融資源要素不斷流向弱勢地區(qū)和弱勢群體。例如對于集中連片特困地區(qū)的農戶和小微企業(yè)貸款，應給予一定額度的補貼，減免涉農貸款、小微企業(yè)貸款等貸款所得稅。政府長期堅持對普惠金融的鼓勵政策，將對市場形成穩(wěn)定的政策預期，激勵金融機構主導向弱勢地區(qū)和弱勢群體提供穩(wěn)定可預期的金融服務，探索中國特色的為低收入群體及小微企業(yè)融資的市場化機制及支持城鄉(xiāng)金融要素流動的商業(yè)模式。
其次，金融監(jiān)管部門可以實行差別化信貸政策和信貸考核機制，適度放寬涉農、小微企業(yè)、扶貧等普惠貸款風險考核的容忍度，促進金融機構加大對普惠金融發(fā)展的信貸支持。鼓勵商業(yè)銀行單獨設立小微企業(yè)貸款風險和利潤考核體系或小微企業(yè)貸款專營機構。激發(fā)民間資本活力，允許不同類型的企業(yè)法人和自然人參與投資新型微型金融機構，發(fā)展貼近市場和微觀經濟主體的小型金融機構，形成多元化、富有競爭的金融服務體系，發(fā)揮小型金融機構經營靈活、決策方便的特點，使小微金融服務能力最大化，為廣大群眾提供可獲得的金融產品和服務。
最后，金融監(jiān)管部門和地方政府通過分工協(xié)作實行差別監(jiān)管和差異化扶持激勵措施，營造一個有利于金融機構實現商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策環(huán)境和金融生態(tài)環(huán)境，實現普惠金融健康發(fā)展。
