農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司2013年對河北省8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)16個村的219名農(nóng)民進行問卷調(diào)查結(jié)果表明，認為承包地歸國家、集體所有的農(nóng)民分別占31%、36.1%，認為歸自己所有的僅占26%，還有6.9%的農(nóng)民不清楚歸誰所有。全國政協(xié)委員、農(nóng)業(yè)部副部長張?zhí)伊终J為，對土地權(quán)屬的明確，是土地產(chǎn)權(quán)制度改革的前提。
土地流轉(zhuǎn)比例達26%
堅持承包權(quán)長久不變
張?zhí)伊直硎?，三?quán)指的是“所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”，“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營”是農(nóng)地制度創(chuàng)新的基本方向，根本目的是保護農(nóng)民利益，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。“三權(quán)分離”的核心，是堅持承包權(quán)的長久不變。
近年來，土地流轉(zhuǎn)比例快速上升，已經(jīng)從前些年長期在5%以下徘徊迅速提高到了目前的26%左右，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離在實踐中日益成為常態(tài)。“只有對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度再創(chuàng)新，才能盤活土地資源，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率，這符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，也符合農(nóng)民的現(xiàn)實利益。”張?zhí)伊终f。
張?zhí)伊纸忉?，?jīng)營權(quán)獨立發(fā)揮作用，當前的意義在于其行使主體范圍遠遠大于承包權(quán)主體。這對于在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置耕地資源，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效具有重大意義。經(jīng)營權(quán)獨立發(fā)揮作用，長遠來看，還可以通過土地經(jīng)營權(quán)來設定抵押，為經(jīng)營權(quán)者提供金融支持，這是優(yōu)化農(nóng)村要素資源配置，提高要素流動性的重要途徑。
城鄉(xiāng)居民收入差3.03∶1
農(nóng)民增收仍是核心問題
2013年，農(nóng)民人均純收入8896元，城鄉(xiāng)居民之間收入差距3.03∶1。農(nóng)民增收仍然是“三農(nóng)”問題的核心。放活土地經(jīng)營權(quán)，能夠讓農(nóng)地承包者的農(nóng)民離開土地又不脫離土地，通過土地經(jīng)營者中的收益直接獲取利益，農(nóng)民的收入得到了基本保障。“在完成市民化進程之前，承包權(quán)的保留始終發(fā)揮著農(nóng)民最低生活保障和城鄉(xiāng)社會‘穩(wěn)定器’的功能。”張?zhí)伊直硎尽?/p>
構(gòu)建“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度，有望為解鎖農(nóng)地抵押困局創(chuàng)造最為關鍵的制度基礎。
實際上，檢索當前各地開展的農(nóng)村土地相關權(quán)益的抵押融資辦法，絕大部分試點試驗并不涉及到承包權(quán)問題。大部分地區(qū)探索試驗的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押辦法，明確提出以土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離為前提，充分顯示出“三權(quán)分離”農(nóng)地制度對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的現(xiàn)實意義和強大活力。
強勢資本具有趨利沖動
耕地不能“非農(nóng)化”
據(jù)農(nóng)業(yè)部相關統(tǒng)計，截至2012年底，全國家庭農(nóng)場經(jīng)營耕地面積達到1.76億畝，占承包耕地面積的13.4%；土地流轉(zhuǎn)中，流入農(nóng)民合作社的占15.8%。
然而，截至2012年底，我國土地流轉(zhuǎn)中流入工商企業(yè)的面積為2800萬畝，比2009年增加了115%，占流轉(zhuǎn)總面積的10.3%，盡管總量不高但增速顯著。
張?zhí)伊终f，究其原因，一方面是擔心強勢工商資本的進入會對農(nóng)民造成損害，擠壓他們的利益空間；另一方面則是由于工商資本具有更加強烈的趨利沖動，擔心由此造成大量耕地“非糧化”、甚至“非農(nóng)化”。
張?zhí)伊直硎?，流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，要始終堅持農(nóng)民自愿的原則，不能以行政強制手段完成，不搞刮風式、運動式。對非農(nóng)主體參與農(nóng)地經(jīng)營，可能造成的耕地“非農(nóng)化”問題堅決要制止，要以立法形式加強監(jiān)管。對挖魚塘、建觀光園等行為也要嚴格控制，保護好耕地資源的“高壓線”。
