圖為鄧大才(右一)在基層調(diào)研。
改革開放40年以來，中國農(nóng)村社會發(fā)生了翻天覆地的變化，這些變化無疑對鄉(xiāng)村治理提出了新的挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村治理作為國家治理體系的重要組成部分，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石。如何認(rèn)識變化中的鄉(xiāng)村治理?巨變下的鄉(xiāng)村治理又該何去何從?為解答這些問題，日前，本報記者專訪了華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院院長鄧大才。
記者：改革開放40年，特別是新世紀(jì)以來，中國農(nóng)村社會發(fā)生了怎樣的變化?這些變化對鄉(xiāng)村治理有什么影響?
鄧大才：改革開放40年來，中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會、治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化。中國農(nóng)村已經(jīng)從一個同質(zhì)社會轉(zhuǎn)變成一個異質(zhì)社會、差異社會、分化社會，從一個靜態(tài)社會變成了一個流動社會。而且分化還在加劇、流動還在加速，這些變化都會深刻影響著鄉(xiāng)村治理。
從經(jīng)濟(jì)層面來看，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。一方面農(nóng)業(yè)從“主業(yè)”變成了“副業(yè)”，另一方面農(nóng)業(yè)從“致富產(chǎn)業(yè)”變成了“生存產(chǎn)業(yè)”，農(nóng)民收入的78%來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村結(jié)構(gòu)的巨變深深地影響著鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)，分化社會則增加了治理的復(fù)雜性。
從社會層面來看，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)生巨大變化。一是大部分的農(nóng)民在外部打工，特別是年輕人不想務(wù)農(nóng)，不會務(wù)農(nóng)，也不想待在農(nóng)村，農(nóng)村只是流動社會的一個終點。二是農(nóng)民的教育程度大幅提高，法律意識、權(quán)利意識、自主意識大大增強。農(nóng)民的流動性使中國成為一個流動的大國，勞動力和人口凈流出使農(nóng)村逐漸空心化、衰敗化。流動的農(nóng)民和空心化、衰敗化的農(nóng)村增加了鄉(xiāng)村治理的困難性。而農(nóng)民教育程度的提高，法律意識、權(quán)利意識、自主意識的增強則給鄉(xiāng)村治理提出了巨大的挑戰(zhàn)。
從國家層面來看，治理結(jié)構(gòu)發(fā)生廣泛變化。隨著國家治理能力的增強，國家提供了越來越多公共服務(wù)，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的投入也越來越多。一是農(nóng)村公共服務(wù)逐年增多;二是大量的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村莊整治的投入;三是國家重大改革政策的實施，如土地確權(quán)、三權(quán)分置、集體產(chǎn)權(quán)股份權(quán)能改革等;四是國家重大的攻堅政策，如精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等。國家與鄉(xiāng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化。國家越來越多通過直接、間接的方式介入鄉(xiāng)村社會，增加了鄉(xiāng)村治理的資源，推動了鄉(xiāng)村治理的改革。
顯然，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)的變化改變了鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，結(jié)構(gòu)的巨變也給鄉(xiāng)村治理帶來了挑戰(zhàn)，使鄉(xiāng)村治理更加困難、復(fù)雜、多變。面對這些變化，需要前瞻性地從整體上對中國鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)行戰(zhàn)略性重構(gòu)。
記者：據(jù)您了解，在鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)巨變的背景下，各地有哪些比較好的探索?
鄧大才：當(dāng)前一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，他們在治理體系、治理架構(gòu)、治理方式等方面進(jìn)行了可喜的探索。
治理體系的調(diào)整探索。廣東是中國改革的排頭兵，珠三角地區(qū)是發(fā)展的領(lǐng)頭羊，在發(fā)展中最先遇到、也經(jīng)常遇到其他地區(qū)尚沒有遇到的問題。如何應(yīng)對農(nóng)村快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如何管理龐大的集體資產(chǎn)，如何分配巨大的集體收益等治理難題等都需要探索和創(chuàng)新;農(nóng)民權(quán)利意識、法律意識、自主意識增強，也需要在治理中予以滿足。因此當(dāng)?shù)卣鶕?jù)這些特點，推動經(jīng)濟(jì)自治和村務(wù)自治。地方政府加大了農(nóng)村的公共服務(wù)力度，每個村都成立了公共服務(wù)站。因此形成了黨支部、村委會、股份合作社、服務(wù)中心的鄉(xiāng)村治理架構(gòu)，基本滿足了治理的需求，但是各治理主體之間的關(guān)系并沒有完全理順。四川成都、福建廈門也在治理體系方面進(jìn)行了類似的調(diào)整探索。
治理方式的調(diào)整探索。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)村社會的分化，形成不同的利益群體和不同的階層，這些利益群體有不同的訴求，不能簡單運用行政方式，也不能簡單使用自治手段。因此，廣東東莞和佛山、浙江溫嶺和侗鄉(xiāng)、四川成都等地開始在村莊法定治理架構(gòu)的基礎(chǔ)上設(shè)立理事會、董事會、懇談會、議事會、協(xié)商會、老人會、慈善會等社會組織，允許這些組織自主組織、自主管理、自我服務(wù)，協(xié)助村“兩委”治理鄉(xiāng)村。在不同的地區(qū)，這些社會組織的權(quán)利和功能不同，有些有決策功能，有些只有議事功能，有些只有建議功能，有些僅僅協(xié)商而已。無論如何，這些體制外的社會組織都起到了重要的治理作用，發(fā)揮了決策、協(xié)商、調(diào)解、動員、凝聚、監(jiān)督等功能，滿足群眾自主治理的需求，滿足了不同群體的治理需求。
治理手段的調(diào)整探索。在浙江和廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)探索德治、自治、法治手段的進(jìn)行組合式治理。弘揚農(nóng)民的傳統(tǒng)美德、培育農(nóng)民公共精神，通過德治降低自治、法治的成本。在多種治理手段中，以自治為體，德治和法為用，能夠自治解決的自治解決，不能自治解決的通過法治解決，探索德治、自治、法治手段結(jié)合的治理新體系。
治理層級的調(diào)整探索。經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性、社會的多元性，傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”，特別是以村莊為單元的治理可能無法適應(yīng)地方的需求。廣東的清遠(yuǎn)、湖北的秭歸、廣西的宜州等地，開始探索選擇適應(yīng)的自治單元，尋找同質(zhì)性群體、利益相似的區(qū)域，鼓勵小單位自治。特別廣東清遠(yuǎn)將自治下移與層級整合結(jié)合起來，即將自治下移到利益相似、同質(zhì)性強的自然村，在原有村莊層面整合自治、行政、經(jīng)濟(jì)資源建立公共服務(wù)中心，前者保證自治的有效性，后者保證行政與服務(wù)的規(guī)模性。
治理理念的調(diào)整探索。傳統(tǒng)的治理主要有兩個特點，一是被動解決，二是外部解決，即農(nóng)民很少參與，依賴村“兩委”解決治理問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，這種外部被動式治理已經(jīng)無法適應(yīng)農(nóng)村治理的需求。因此，廣東的云浮、福建的海滄推進(jìn)共同締造，實施共謀、共建、共管、共享、共評的治理方式，即村莊的發(fā)展、建設(shè)和治理不僅僅是村“兩委”的事，也不僅僅是政府的事，而是農(nóng)民自已的事，創(chuàng)新了鄉(xiāng)村治理模式，從管理轉(zhuǎn)向治理，從行政轉(zhuǎn)向自治。
記者：巨變鄉(xiāng)村的治理，應(yīng)該注意哪些問題?
鄧大才：鄉(xiāng)村治理應(yīng)尊重農(nóng)民權(quán)利、尊重農(nóng)民自治、提供多元參與平臺、機制，同時保證國家行政和服務(wù)應(yīng)有的調(diào)節(jié)力度，以法治為本，自治、行政、服務(wù)護(hù)航。鑒于此，我認(rèn)為，中國鄉(xiāng)村治理要處理好以下幾對關(guān)系：
行政與自治。隨著國家對農(nóng)村行政治理力度增強，公共服務(wù)增多，基礎(chǔ)設(shè)施投入增多，國家對鄉(xiāng)村治理的介入越來越多，越來越頻繁，因此逐漸打破了改革初期的“鄉(xiāng)政村治”格局。處理好行政與自治、服務(wù)與治理的關(guān)系，要堅持兩個原則：一是直接進(jìn)入原則，國家能夠直接與個人和家庭發(fā)生關(guān)聯(lián)的，可以依法直接關(guān)聯(lián);二是行政自治化的原則，如果需要村莊參與、協(xié)助、協(xié)調(diào)的，可以將行政或者服務(wù)自治化，通過村民自治完成行政或者服務(wù)。
單一與多元。為了應(yīng)對差異社會、分化社會、異質(zhì)社會，需要建立多中心治理體系，能夠社會自治就自治，能夠村莊自治的就村莊自治，能夠項目自治的就項目自治。通過分權(quán)、授權(quán)、創(chuàng)設(shè)權(quán)來建立多個自主的治理中心，鼓勵多元主體參與治理，鼓勵多種手段并用，發(fā)揮多元治理的“乘數(shù)效應(yīng)”。從而解決人們對治理的需求，解決單一中心治理成本過高、人們的治理訴求無法滿足的根本問題。
權(quán)力與權(quán)利。國家、地方、村莊在鄉(xiāng)村治理過程中，要注意權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。雖然運用權(quán)力力度大，速度快，效率高，但是弊端也很多，造成權(quán)力對權(quán)利的侵犯。因此國家、地方、村莊在鄉(xiāng)村治理過程中，要合理劃分權(quán)力和權(quán)利的邊界，根據(jù)輔助原則，能夠權(quán)利解決的就用權(quán)利解決。權(quán)力只能是最后的手段，保障的手段，而不應(yīng)代替權(quán)利，更不應(yīng)取消權(quán)利、侵蝕權(quán)利。
權(quán)利與責(zé)任。對于參與的農(nóng)民而言，也應(yīng)該處理好權(quán)利與責(zé)任的關(guān)系。在治理過程中，我們也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民重權(quán)利，但是輕義務(wù)，重利益，輕責(zé)任。其實權(quán)利與義務(wù)、利益與責(zé)任是相對的，如果只偏向一方，同樣無法進(jìn)行有效治理。有效的治理和善治需要良好的民情條件，即人們的公共精神、參與精神、責(zé)任精神、規(guī)則與法治精神。所以，在鄉(xiāng)村治理過程中一方面要尊重、保障農(nóng)民的權(quán)利，另一方面也要培養(yǎng)人們的公共品格和規(guī)則意識。
政治與多治。最近幾年我們黨加強了基層組織建設(shè)，成效顯著，尤其必要。其實加強黨的領(lǐng)導(dǎo)是最大的政治，是最需要的政治，我們要在保障黨的核心領(lǐng)導(dǎo)下，處理好政治與自治，即政治與村民自治、村務(wù)自治、經(jīng)濟(jì)自治、社會自治等“多治”關(guān)系，處理好政治與行政和服務(wù)的關(guān)系。
記者：在現(xiàn)實情況下，您認(rèn)為比較理想的鄉(xiāng)村治理應(yīng)該是什么樣的?
鄧大才：我認(rèn)為，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理，必須超越“鄉(xiāng)政村治”的治理原則，實施“多維互動”。所謂多維互動治理，就是打破“鄉(xiāng)政村治”的分層治理、分類治理的格局，根據(jù)治理的基礎(chǔ)和條件，整合與利用多元治理主體、多種治理方式、多樣治理手段、多類治理資源，建構(gòu)上下、左右互動的治理格局。多維互動治理的核心理念是：民主、參與、責(zé)任、合作與權(quán)利。根據(jù)結(jié)構(gòu)巨變后的治理條件、治理基礎(chǔ)和治理需求，多維互動治理可以分為四類治理方式：
集成式治理。對于一些涉及利益比較多、人口比較多、矛盾比較多且復(fù)雜的問題，可以采取集成式治理方式，即將行政的、法治的、德治的、自治的力量，各個層級的力量組織成一個治理中心，運用多種治理手段、多種治理資源進(jìn)行集成式治理。
差異化治理。針對不同的區(qū)域，不同的人群，不同的事情，可以采取不同的治理方式，制訂不同的治理原則，如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，鼓勵經(jīng)濟(jì)自治與村務(wù)自治分離;在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，則鼓勵經(jīng)濟(jì)自治與村務(wù)自治合二為一。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，鼓勵社會自治;在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鼓勵村民自治;在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中鼓勵實施項目自治。
自主性治理。在鄉(xiāng)村社會，不管國家力量、地方力量多么強大，也不管村莊治理能力多強，都得以農(nóng)民為治理主體，實施自主性治理。農(nóng)民自主治理是鄉(xiāng)村治理的核心、主體、主導(dǎo)，任何力量都不可取代。
多中心治理。分化社會主體多元，多元社會需求多樣，差異社會類型多樣，因此需要針對不同的主體、群體、事件進(jìn)行多中心治理。各個治理中心以農(nóng)民為服務(wù)對象，以農(nóng)民為治理主體，各治理中心之間權(quán)利相同、地位平等。
