各地發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的主要探索
第一，盤活農(nóng)村土地資源。土地是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的最重要、最具潛力的資源。近年來，各地圍繞如何盤活農(nóng)村土地資源，開展了豐富多樣的實踐探索。其一，一些集體經(jīng)濟組織通過引導(dǎo)村民或組建土地股份合作社，把集體土地連片出租給其他經(jīng)營主體獲得收益。其二，一些農(nóng)村通過確權(quán)將多余的土地收回來，利用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺進行競拍流轉(zhuǎn)，村集體從而獲取穩(wěn)定的收入來源。其三，開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點。從試點情況看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式多種多樣，包括協(xié)議出讓、掛牌出讓、拍賣出讓、租賃、作價入股等。土地入市后的凈收益，一般在政府、村集體和農(nóng)民之間進行分配。其四，農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)以“地票”形式異地入市。與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地異地入市相類似，我國一些地方探索性地開展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和“地票”等多種異地入市方式，村集體從中得到了一定收益。
第二，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。從試點總體情況看，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革使產(chǎn)權(quán)關(guān)系得到進一步明晰，在集體經(jīng)濟的管理、運行、發(fā)展與社員的利益之間建立密切聯(lián)系，提高了農(nóng)民參與和監(jiān)督集體經(jīng)濟發(fā)展的積極性。一些村在產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上成立的股份經(jīng)濟合作社借鑒現(xiàn)代企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，建立了股東(代表)大會、董事會、監(jiān)管會相互支持又相互制衡的組織，有利于提高管理水平。
第三，以農(nóng)村集體的資源和資金入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。受資金、技術(shù)、人才和市場等多種因素的制約，我國很多農(nóng)村難以獨立地進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)。近年來，我國很多地方開展了以農(nóng)村集體的資源和資金入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，從而獲取股金分紅收入的實踐，效果明顯。
影響農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的幾個問題
第一，農(nóng)村建設(shè)用地改革相對滯后。目前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革取得一定進展，但是，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市仍處于試點階段，局限在少數(shù)試點縣。宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的主體，自2015年開始的農(nóng)村宅基地制度改革試點也遇到了諸多問題。例如，在宅基地退出方面，很多農(nóng)民不愿意退出宅基地。尤其是，如果農(nóng)民把宅基地退給村集體，村集體應(yīng)該給農(nóng)民相應(yīng)的補償，但很多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏補償能力，宅基地退出工作也就難以推進。
第二，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的質(zhì)量有待提高。一是集體股仍然普遍存在。較多的村盡管實施改革，但仍保留一定比例的集體股。份額較大的集體股必然導(dǎo)致農(nóng)民得到股份分紅數(shù)額較少，獲得感不強。而且集體股的產(chǎn)權(quán)依然是不明確的，現(xiàn)實中集體股往往由少數(shù)村干部控制。二是股份未完全落實成為農(nóng)民集體成員參與集體收益分配的基本依據(jù)。盡管試點地區(qū)大都開展了清產(chǎn)核資和農(nóng)村集體成員資格界定，進而把集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額的形式量化到集體成員(或戶)。但是，一些農(nóng)村在集體經(jīng)營收益分配中，沒有按照集體成員(或戶)所持有的股份或份額進行分配，而是繼續(xù)采用在股份合作制改革之前的分配辦法。三是農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的完整權(quán)能在實現(xiàn)上存在障礙。例如，因股權(quán)預(yù)期收益不確定，很難對股權(quán)價值進行定價;村集體經(jīng)濟組織因缺乏流動資金，或擔(dān)心農(nóng)民退出股權(quán)后后續(xù)生活缺乏保障，而不愿意回購。
第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位有待明確。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，經(jīng)由折股量化而成的新型集體經(jīng)濟組織，面臨登記困惑和身份認同尷尬，沒有依法參與市場經(jīng)濟活動的“通行證”。為解決農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“法人地位”問題，各地采取了3種辦法。一是由縣級以上人民政府發(fā)放組織證明書。但由于缺乏上位法，該方式只是一種過渡性辦法。二是登記為公司法人。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與公司在性質(zhì)上有本質(zhì)不同，而且這種做法不符合《公司法》要求。三是按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》登記注冊法人。這種做法規(guī)避了股東人數(shù)限制，但集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民專業(yè)合作社在合作屬性、業(yè)務(wù)范圍、成員構(gòu)成、分配和管理方式等方面存在許多不同，用合作社名義登記并不合適。
促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的對策建議
第一，深化農(nóng)村土地制度改革。一是鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在符合規(guī)劃的前提下，直接參與土地開發(fā)，或者參與聯(lián)營、聯(lián)建、入股等多種形式來開發(fā)存量建設(shè)用地。二是在保證數(shù)量占補平衡、質(zhì)量對等的前提下，探索支持農(nóng)村分散零星的集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)整后集中入市，重點用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。三是加快推進農(nóng)村宅基地制度改革，允許騰退宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性建設(shè)用地，直接入市或以“地票”形式間接入市。四是縮小征地范圍，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供空間。同時，在征地過程中全面建立并落實村級經(jīng)濟發(fā)展留用地制度，采用“優(yōu)先預(yù)留、優(yōu)先規(guī)劃、先留后征”的方法發(fā)展村級集體物業(yè)。
第二，探索多種類型的農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式。新時期農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的重點是基于集體成員邊界清晰、集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確的股份合作經(jīng)濟。這種新型農(nóng)村集體經(jīng)濟可以采取3種實現(xiàn)形式。一是土地股份合作制。農(nóng)村最主要的資產(chǎn)是土地，土地股份合作是農(nóng)村土地綜合開發(fā)和整體利用的主要形式?？梢圆扇〈_權(quán)、確股、不確地的方式，將集體土地量化到戶，并固化下來，然后由集體將全部或部分土地流轉(zhuǎn)出去，成員按所占股份獲得相應(yīng)收益。二是成員股份合作制。對于不可分割的集體資產(chǎn)，在清產(chǎn)核資后將股權(quán)量化至成員，由集體統(tǒng)一經(jīng)營;也可以采取由集體中部分農(nóng)民自愿入股，實行股份合作。三是聯(lián)合社會資本的混合所有制。部分農(nóng)村集體財力有限，甚至還有負債，可以探索突破傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟組織邊界，尋求跨集體的合作與聯(lián)合，最終形成“集體經(jīng)濟+其他”混合所有制。
第三，深化農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。重點是規(guī)范股權(quán)設(shè)置。集體股的去留問題，歸根結(jié)底要尊重農(nóng)民群眾的選擇，并由集體經(jīng)濟組織通過民主程序加以決定。但政策導(dǎo)向上應(yīng)進一步明確，股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主、不設(shè)集體股或者對集體股比例的最高限額進行明確規(guī)定。對于目前已經(jīng)設(shè)置了集體股的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，經(jīng)80%以上集體成員同意，可以將集體股股份全部按成員配股比例分配到成員個人。
第四，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制。建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行機制，是發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)保障。一是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場主體地位。應(yīng)加快出臺更具指導(dǎo)性和操作性的法律意見，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位、法人性質(zhì)、登記發(fā)證等，使其與其他各類所有制經(jīng)濟組織受到同等法律保護。二是完善農(nóng)村集體經(jīng)濟的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。其一，處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村“兩委”的關(guān)系;其二，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部結(jié)構(gòu);其三，探索實行“政經(jīng)分開”，作為微觀經(jīng)濟主體的村集體經(jīng)濟組織與村“兩委”脫鉤。
