近年來，隨著世界宏觀經(jīng)濟形勢轉化和國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價格差距拉大，我國農(nóng)產(chǎn)品進口規(guī)模梯次擴大。進口大量農(nóng)產(chǎn)品在保障國內(nèi)有效供給、促進產(chǎn)業(yè)結構調整、緩解國內(nèi)資源和環(huán)境壓力等方面發(fā)揮了積極作用。但部分重要農(nóng)產(chǎn)品進口的快速增長對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展帶來了嚴峻挑戰(zhàn)，造成國內(nèi)大宗農(nóng)產(chǎn)品滯銷賣難、庫存積壓嚴重，生產(chǎn)者及加工企業(yè)利益受損較大，產(chǎn)業(yè)一體化進程受阻。針對進口劇增、產(chǎn)業(yè)受損的形勢，目前貿(mào)易政策和國內(nèi)價格支持政策空間有限，且國內(nèi)缺乏有效有力的政策手段以應對進口沖擊，亟需創(chuàng)新舉措以應對過度進口。除苦練內(nèi)功、逐步培育自身競爭力外，更需統(tǒng)籌解決農(nóng)業(yè)領域產(chǎn)業(yè)損害問題，強化貿(mào)易救濟，將保障措施常態(tài)化、機制化。以往對產(chǎn)業(yè)損害的研究主要集中在貿(mào)易層面，特別是傾銷、補貼導致的產(chǎn)業(yè)損害。但從近兩年我國大宗農(nóng)產(chǎn)品進口造成的沖擊來看，有些農(nóng)產(chǎn)品大量進口并非是主產(chǎn)國的傾銷或補貼政策造成的。如國內(nèi)甘蔗產(chǎn)業(yè)高成本、弱競爭力，制糖成本是巴西、泰國、澳大利亞的2.2、2、2.3倍，無法抵抗外來食糖大量進口，針對一些國家的正常、公平進口，很難啟用反傾銷、反補貼措施。因此，應從廣義的視角審視產(chǎn)業(yè)損害問題，將產(chǎn)業(yè)損害視為“一種狀態(tài)和結果”，不論是否存在不正當貿(mào)易行為，只要產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展受到進口沖擊就可啟動認定，這里的“損害”不涉及貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)損害的必然聯(lián)系，而是強調一種狀態(tài)和結果。在WTO體制下，保障措施、反傾銷和反補貼是成員方運用最多的保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的三種貿(mào)易救濟方式。由于保障措施的實施條件比反傾銷和反補貼更加嚴格，因此在反傾銷、反補貼和保障措施這三大貿(mào)易救濟措施中，保障措施是使用最少的貿(mào)易救濟手段。根據(jù)WTO“Find disputes cases”統(tǒng)計，1997-2015年累計有46起采用保障措施的案例。從涉及產(chǎn)品種類來看，以鋼鐵類工業(yè)產(chǎn)品居多，其中有14起涉及農(nóng)產(chǎn)品，主要是乳制品和食糖類產(chǎn)品。從食糖過度進口帶來的沖擊來看，國內(nèi)榨糖企業(yè)出現(xiàn)大范圍虧損，且虧損面趨向惡化。2014年糖企利潤下滑至18.4億元，不及2011年的1/5(132.8億元)，虧損企業(yè)數(shù)量達到211個。蔗農(nóng)2013/14榨季凈收入因蔗價下調(與500元/噸比)而減少42億元。在產(chǎn)業(yè)連續(xù)受損的情況下，應盡快通過保障措施遏制食糖進口規(guī)模，并構建產(chǎn)業(yè)受損補償機制。
采取貿(mào)易救濟措施是WTO規(guī)則賦予的權利，也是我國“兩反一保”條例賦予的法定手段，WTO規(guī)則中有專門的反傾銷、反補貼和保障措施協(xié)定。2001年我國加入世界貿(mào)易組織后，2002年1月1日頒布了《保障措施條例》。采取保障措施是減緩貿(mào)易損害、確保產(chǎn)業(yè)安全最簡便可行有效的手段。核心內(nèi)容就是在現(xiàn)有關稅基礎上對進口加征附加關稅或對進口實行數(shù)量限制。只要加征關稅的幅度足夠，征收附加關稅后，進口食糖進入國內(nèi)市場的價格將得到應有提高，可有效減緩當前進口對糖業(yè)的影響和損害。
在采用保障措施時，數(shù)量觸發(fā)機制相對適宜。按照WTO特別保障措施以及相應的雙邊貿(mào)易協(xié)定，保障措施的觸發(fā)機制分為數(shù)量觸發(fā)和價格觸發(fā)。數(shù)量觸發(fā)機制從政策角度來說，非常直觀和易于操作，只要海關統(tǒng)計數(shù)據(jù)到達觸發(fā)標準即可以啟動。可以將保障措施機制的觸發(fā)條件的充分必要條件簡單地描述為：國際價格下降、內(nèi)外比價失衡、進口規(guī)模失控，三者共同構成觸發(fā)條件的充要條件，缺一不可。
針對進口激增引發(fā)的問題，不僅涉及蔗糖，還蔓延到其他大宗農(nóng)產(chǎn)品，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，尤其涉及為數(shù)眾多的小農(nóng)生計來說，應盡早構建產(chǎn)業(yè)安全的預警體系。就當前的處置方式來看，各級農(nóng)業(yè)部門更多地采取行政命令或亡羊補牢之舉，在操作層面寄希望于加工企業(yè)能更多地履行社會責任。但是對于行業(yè)主管部門，建議應盡快組建產(chǎn)業(yè)安全的預警體系，構建農(nóng)產(chǎn)品進口的安全預警指標，當這一安全預警指標觸發(fā)時，及時做出反應。建議相關機構建立會商機制，在預警觸發(fā)之后予以相關企業(yè)一定財政補助或者稅收優(yōu)惠，同時加強邊境管理和進口商品的檢驗檢疫。從戰(zhàn)略上，安全網(wǎng)應當從產(chǎn)業(yè)風險管理的需求出發(fā)，構建指向明確、重點突出、協(xié)調配套的產(chǎn)業(yè)支持政策體系，使農(nóng)民正常生產(chǎn)和農(nóng)民收入不再受到進一步損害，至少能維持或恢復產(chǎn)業(yè)未受沖擊的現(xiàn)狀。在操作上，可以美國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)為藍本，并充分考慮中國農(nóng)業(yè)的具體情況，綜合運用監(jiān)控體系、談判策略、收入補貼、保險與信貸等政策工具，積極穩(wěn)妥地推進相關政策的制定落實，提供全方位多層次的立體安全網(wǎng)防護。另外，對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的補償救助，考慮到國內(nèi)小規(guī)模生產(chǎn)和分散經(jīng)營的現(xiàn)實情況，直接針對一家一戶的農(nóng)戶進行補償援助的難度較大，可考慮從重點支持產(chǎn)業(yè)本身著手，包括資金設備投入、技術援助，用于夯實基礎設施、引進優(yōu)良品種和先進生產(chǎn)技術等方面。
