財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部日前宣布，今年在全國全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革。筆者認(rèn)為，新時(shí)期農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革，要將政策目標(biāo)聚焦到保障農(nóng)產(chǎn)品供給上來，圍繞農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量安全、質(zhì)量安全、生態(tài)安全和農(nóng)民收入，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和綠色發(fā)展。
“三補(bǔ)合一”既是提高補(bǔ)貼發(fā)放效率的有效舉措，更是對(duì)補(bǔ)貼功能和目標(biāo)的優(yōu)化集中。當(dāng)初，國家出臺(tái)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，目的就是鼓勵(lì)農(nóng)民多種糧，主要保障農(nóng)產(chǎn)品供給，兼顧穩(wěn)定農(nóng)民收入。但“保供給”“保收益”雖有時(shí)可兼顧但有時(shí)也有沖突。而在各地實(shí)際操作中，不少地方簡(jiǎn)單按照承包面積發(fā)放，不少流轉(zhuǎn)土地的新型主體僅能得到承包地的補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)保供給的作用被弱化。
從以往補(bǔ)貼效能上看，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要存在兩方面的問題。一是對(duì)新型經(jīng)營主體的扶持力度相對(duì)薄弱。近年來，土地流轉(zhuǎn)比例不斷提高，新型經(jīng)營主體已成為種地主力軍，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和信貸需求都較大，但對(duì)其補(bǔ)貼的還比較少。二是對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支持有待加強(qiáng)。糧食增產(chǎn)的“弦”繃得過緊，資源環(huán)境壓力很大。在此前的補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)中，并沒有充分考慮引導(dǎo)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，反而一定程度上加劇了部分地區(qū)資源環(huán)境的壓力。
我國迫切需要建立能夠更好貫徹“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略、更為精準(zhǔn)高效的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。這包括了總量增加、增量?jī)?yōu)化，也涉及了補(bǔ)貼的類型和手段。
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量不僅不能減少，還要進(jìn)一步強(qiáng)化。補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)是世界通行做法。在歐美國家，補(bǔ)貼一度占到農(nóng)民收入的40%。該數(shù)字近年來持續(xù)下降，2010年后約為10%。2006年我國全面廢除農(nóng)業(yè)稅后，實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)了國家對(duì)農(nóng)民由“取”到“予”的重大轉(zhuǎn)折。目前，直接補(bǔ)貼占我國農(nóng)民收入只有3%左右。從數(shù)量來看，提升的潛力依然存在。
新時(shí)期完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，關(guān)鍵要在提高補(bǔ)貼效能方面下功夫。雖然有空間，但我國尚不具備全面、大規(guī)模補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)的能力，與發(fā)達(dá)國家搞補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)，單純依靠擴(kuò)大補(bǔ)貼規(guī)模來保障農(nóng)業(yè)供給，既超出了現(xiàn)階段的財(cái)政承受能力，也不符合世貿(mào)組織規(guī)則。實(shí)際上，即使在發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也只是兼顧穩(wěn)定農(nóng)民收入，而不是大幅提高農(nóng)民收入。提高補(bǔ)貼效能，要在存量穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，優(yōu)化增量，變激勵(lì)性補(bǔ)貼為功能性補(bǔ)貼、覆蓋性補(bǔ)貼為環(huán)節(jié)性補(bǔ)貼。
補(bǔ)貼的類型要向“綠箱補(bǔ)貼”傾斜。我國作為世貿(mào)組織成員，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼受到國際規(guī)則約束。要調(diào)整、減少受限制的“黃箱補(bǔ)貼”，更多用地力保護(hù)、技術(shù)補(bǔ)助等不受限的“綠箱補(bǔ)貼”，來扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展。“黃箱補(bǔ)貼”由于其對(duì)貿(mào)易有較大扭曲作用，是世貿(mào)組織要求逐漸削減的類型。按照我國入世承諾，“黃箱補(bǔ)貼”不得超過產(chǎn)值的8.5%，據(jù)測(cè)算，目前已逼近這條“黃線”。
補(bǔ)貼的手段要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整。國外經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革并沒有固定模式，也沒有措施能一勞永逸。自然，我國“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革也不會(huì)是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度調(diào)整的休止符。不同的補(bǔ)貼辦法各有利弊，難以做到十全十美。實(shí)際操作中選擇哪種辦法，既要考慮精準(zhǔn)性也要考慮操作性，既要追求效率也要兼顧公平。當(dāng)下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革，要突出支持綠色發(fā)展和規(guī)模經(jīng)營，才能抓住農(nóng)業(yè)發(fā)展的“主形態(tài)”，也給農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)吃下“定心丸”。
