托市收購難以為繼已基本是共識，但怎么改革，用什么政策替代，政策屆、學(xué)界仍沒有一致意見。“目前仍然是疑慮重重，決策層舉棋不定。”國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會秘書長程國強日前在“2015年中國農(nóng)村發(fā)展高層論壇”上表示。
他表示，目前農(nóng)民、相關(guān)機構(gòu)對托市收購的路徑依賴嚴重。政府舉棋不定的原因在于，“如果不托市價格可能會跌到非常低的情況，怎么辦?但是如果托市，庫里的東西怎么辦?庫存的壓力可能是有史以來最大的一個時期。”程國強表示。而2014年在棉花、大豆試點的目標(biāo)價格，執(zhí)行中操作成本高，也使政府在是否讓臨儲退出、用目標(biāo)價格替代上難以決斷。
在前述論壇上，不少專家學(xué)者就托市收購制度如何改革，提出了建議。而對于市場十分關(guān)注的下一步玉米臨儲收購是否會退出，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文告訴財新記者，還沒有定，仍在研究。
目標(biāo)價格“升級版”
程國強是目標(biāo)價格制度的主要倡導(dǎo)者之一，即政府不再直接入市收購，而是將目標(biāo)價格和實際市場價格之間的差價補貼給農(nóng)民。不過，他7月30日在論壇上坦承，實際操作以后確實比較難，包括農(nóng)戶的面積怎么定?如何規(guī)避道德風(fēng)險?價格下滑以后怎么辦?預(yù)算約束等等，很多問題。“目前試點一年，我們也在做評估，我估計結(jié)果不會很好。因此，我們覺得應(yīng)該從操作層面、完善層面探清思路。”
為此，程國強拋出了目標(biāo)價格制度的“升級版”。他表示，這個升級版的核心就是由目前補特定農(nóng)產(chǎn)品，即針對某個具體農(nóng)產(chǎn)品的補貼，改為非特定產(chǎn)品，即對所有品種。不管生產(chǎn)者在地上種什么，單位面積所獲得的補貼都是一樣的。
“升級版”不再以價格為補貼的觸發(fā)水平，只是針對面積進行補貼，單位面積補貼以補償一定比例的種植平均物化成本為測算基準。補貼只針對法定承包地，補給實際種植者，并可以和現(xiàn)有的直接補貼相銜接。
他認為，改為非特定產(chǎn)品補貼至少有兩個好處。一即可以規(guī)避中國承諾的WTO“黃箱補貼”微量允許上限。中國加入WTO時承諾，價格支持、與農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)期產(chǎn)量、面積等掛鉤的直接補貼等對貿(mào)易有較大扭曲作用的“黃箱補貼”不得超過產(chǎn)值的8.5%。這既要求根據(jù)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值計算不能超過8.5%，也要求單個品種的補貼不能超過該品種產(chǎn)值的8.5%。程國強表示，中國不少農(nóng)產(chǎn)品，“黃箱補貼”已經(jīng)沒有提升空間，“稍微有增量就會突破天花板”，但從總產(chǎn)值算，還有很大提升空間。
第二，不扭曲市場。農(nóng)民可以根據(jù)市場決定種什么，有助于優(yōu)化糧油品種結(jié)構(gòu)。不過，政策可以約定一個補貼范圍，比如糧食，不能是蔬菜水果這些產(chǎn)品。
“對臨時收儲，我個人主張應(yīng)該盡快退出，這個玩不下去了。”程國強表示，如果能夠在明年將所有的臨時收儲政策退出來，玉米、大豆、油菜籽、棉花等都退出來的話，就可以考慮實施目標(biāo)價格補貼“升級版”。
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)校長柯炳生也在論壇上主張，用土地補貼取代現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補貼。不過，他并不主張限定補貼品種范圍。作為全國政協(xié)委員，他曾在今年的政協(xié)提案中表示，實行土地補貼，可以更科學(xué)合理地調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)。中國的土地面積緊缺，合理的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)是進口土地密集型產(chǎn)品，也就是畝產(chǎn)水平低的產(chǎn)品，例如大豆、油菜籽、棉花等。進口這些產(chǎn)品，可以節(jié)省出更多的耕地，去生產(chǎn)其他高畝產(chǎn)或高附加值的產(chǎn)品，例如玉米、蔬菜和水果等，以減少這些產(chǎn)品的進口或者增加這些產(chǎn)品的出口。
爭鳴解決方案
論壇上，專家學(xué)者提出了多種意見。國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院副院長馬曉河主張，首先要厘定合理的糧食生產(chǎn)目標(biāo)和儲備率，“過度生產(chǎn)與超額儲備，耗費大量公共資源。這是一種新的不安全。”
馬曉河更直指，糧食“十一連增”是政績工程，“誰當(dāng)部長都不愿意在自己任里讓它減產(chǎn)”，然而，“糧食生產(chǎn)是有波動的，市場是有波動的，自然環(huán)境有波動，非得通過行政干預(yù)讓它只增加產(chǎn)量，不減少產(chǎn)量。弦永遠繃得這么緊，行嗎?像人一樣，永遠超速跑總有一天會死的，但是我們誰也不愿意讓它慢下來。”馬曉河說。
聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定的糧食安全線是庫存消費比達到17%-18%。馬曉河認為，中國區(qū)域大，流通條件落后，但庫存消費比在30%就夠了。“我們現(xiàn)在是70%的儲備率，是不是要把儲備搞到百分之百?得有個頭。”他認為，應(yīng)取消臨時收儲政策，制定國家的目標(biāo)儲備政策和目標(biāo)價格政策。每年國家政府收購，保持儲備率30%，收購指標(biāo)按比例分到農(nóng)民手里。馬曉河并認為，增量補貼應(yīng)該用于支持高標(biāo)準農(nóng)田建設(shè)、調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)、支持農(nóng)業(yè)走出去等。
中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥認為，既然現(xiàn)在補貼制度改革先立后破、中央統(tǒng)一設(shè)計很難，可以考慮不必采取一刀切的方式，給地方更多空間，讓地方去探索。
中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心主任黃季焜則強調(diào)，決策層不應(yīng)總想著用一個政策去解決所有問題，“農(nóng)民收入問題、糧食安全、市場供給等都要解決，這不現(xiàn)實。最好是一個政策就解決一個問題，其他問題再找別的政策。”
他認為，解決中國“三農(nóng)”問題不應(yīng)倚賴補貼。“制度創(chuàng)新不要錢，技術(shù)進步花的錢很少，還有市場改革。”黃季焜表示，過去中國取得成功就是靠這三大法寶，“過去是這樣，現(xiàn)在還是要這樣，未來也應(yīng)該這樣。”
