農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展狀況會直接影響到整個社會的安定和發(fā)展速度。對農(nóng)業(yè)實行補貼，是一個國家工業(yè)化發(fā)展到一定階段的必然選擇，是成功實現(xiàn)現(xiàn)代化國家的基本經(jīng)驗。
美國、歐盟等發(fā)達國家完成工業(yè)化后，都對農(nóng)業(yè)實行了高度保護政策。目前，中國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，農(nóng)村發(fā)展相對滯后，農(nóng)民增收幅度有限。通過加大農(nóng)業(yè)補貼支持力度以強化農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，是今后中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的重大戰(zhàn)略需求，具有深遠意義。
農(nóng)業(yè)補貼的基本內(nèi)容
農(nóng)業(yè)補貼是指所有有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者或農(nóng)業(yè)部門的政府支持措施。目前在農(nóng)業(yè)支持水平量化測算方面，以經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)和世界貿(mào)易組織(WTO)的研究最具影響力。兩者相比，測算內(nèi)容上有很大交叉，但OECD測定的農(nóng)業(yè)政策支持水平要比WTO更為全面。本文的研究將基于OECD的農(nóng)業(yè)支持分析框架，結(jié)合WTO的“黃箱”、“藍箱”、“綠箱”的分類補貼措施，以及綜合歐美農(nóng)業(yè)法案最新修訂結(jié)果，闡述世界農(nóng)業(yè)補貼政策的發(fā)展趨勢。
現(xiàn)在OECD對農(nóng)業(yè)支持的措施是根據(jù)1999年的最新方法分為三個主要類別，分別是生產(chǎn)者支持等值(PSE)、消費者支持等值(CSE)和對農(nóng)業(yè)部門的一般服務(wù)支持等值(GSSE)，農(nóng)業(yè)支持總量(TSE)為上述三者之和。根據(jù)定義，這里的農(nóng)業(yè)補貼僅涉及PSE和GSSE。
世界農(nóng)業(yè)補貼發(fā)展趨勢
當前，世界農(nóng)業(yè)補貼的“綠箱化”特征顯著，不掛鉤補貼、收入支持成為演進趨勢，農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)學(xué)研一體化結(jié)合得越來越緊密，農(nóng)業(yè)保險也日益成為政府關(guān)注的重點。
農(nóng)業(yè)支持總量增長緩慢
隨著農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資機會和投資收益的增加，各國政府財政對農(nóng)業(yè)支持的總量增長緩慢。1986—2011年，世界農(nóng)業(yè)支持總水平從2750億美元增長到4067億美元，這25年間年均增長1.4%，低于過去10年全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年增長率2.1%。由于全球經(jīng)濟的增長速度快于農(nóng)業(yè)支持水平，TSE/GDP的比值從1986年的3.1%快速下降到2011年的0.95%。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的報告，世界農(nóng)業(yè)已經(jīng)由過去以政策驅(qū)動為主的情況逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鰹閷?dǎo)向的領(lǐng)域。
生產(chǎn)者支持趨于“脫鉤化”
經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的生產(chǎn)者支持等值計算范圍廣泛，大致可以分為四類：市場價格支持、與生產(chǎn)掛鉤的補貼、與生產(chǎn)不掛鉤的補貼以及投入品使用補貼。從總量看，自1986年以來，生產(chǎn)者支持等值一直圍繞2500億美元上下波動，但其占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值(農(nóng)場口徑統(tǒng)計)的比重持續(xù)下降，從1986年的37.6%下降到2011年的18.8%。25年來，生產(chǎn)者支持等值的結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。其中，與生產(chǎn)不掛鉤的補貼占生產(chǎn)者支持等值的份額快速增長，從1986年的0.98%增長到2011年的25.4%，而市場價格支持、與生產(chǎn)掛鉤的補貼份額則出現(xiàn)較大幅度的下降。根據(jù)世界貿(mào)易組織口徑，不掛鉤的補貼屬于“綠箱”政策，而市場價格支持和與生產(chǎn)掛鉤的補貼則屬于“黃箱”政策。
根據(jù)歐美農(nóng)業(yè)法案最新修訂結(jié)果，美國2014年農(nóng)業(yè)法案取消了直接支付(DP)和反周期補貼(CCPS)等掛鉤農(nóng)業(yè)支持政策，取而代之的是價格損失保險計劃(PLC)、農(nóng)業(yè)風險保險計劃(ARO)兩項政策。直接支付和反周期補貼這兩項政策都要以當期價格或播種面積為基礎(chǔ)計算，而價格損失保險計劃和農(nóng)業(yè)風險保險計劃政策是基于農(nóng)場或所在縣前五年的歷史數(shù)據(jù)，屬于不掛鉤補貼。
歐盟共同農(nóng)業(yè)政策(CAP)自1995—1997年以來，通過對農(nóng)民以直接支付替代原有的價格支持，歐盟對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持總量已下降了約10%。為鼓勵穩(wěn)定農(nóng)民收入的“綠色”措施實施，不掛鉤的直接支付政策仍是主要發(fā)展方向，2014年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策中的直接支付水平達到標志性的30%。#p#副標題#e#
一般服務(wù)支持日漸增強
經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的一般服務(wù)支持等值為農(nóng)業(yè)提供一般服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付，屬于世界貿(mào)易組織的“綠箱”政策。自1986年以來，對農(nóng)業(yè)部門的一般服務(wù)支持等值快速增長，總量上從337億美元增加到2011年的1115億美元，年均增長5.0%;對農(nóng)業(yè)部門的一般服務(wù)支持等值在農(nóng)業(yè)支持總量中的比例也快速上升，從12.2%增長到2011年的27.4%。在對農(nóng)業(yè)部門的一般服務(wù)支持等值結(jié)構(gòu)中，市場營銷與促銷項目占比從1986年的37.4%增長到2011年的65.2%，增長最快，比例最大;農(nóng)業(yè)研發(fā)、教育與培訓(xùn)、與質(zhì)量控制和食品安全相關(guān)的檢驗檢疫服務(wù)發(fā)展穩(wěn)定，三者合計占對農(nóng)業(yè)部門的一般服務(wù)支持等值的15%左右。而基礎(chǔ)設(shè)施和公共儲備費，尤其是公共儲備費則出現(xiàn)顯著下降。
根據(jù)歐美農(nóng)業(yè)法案最新修訂結(jié)果，美國2014年法案加強了農(nóng)村寬帶服務(wù)、遠距離學(xué)習(xí)和醫(yī)療、污水處理與利用、垃圾處理以及節(jié)能項目等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);支持農(nóng)村食品加工業(yè)發(fā)展，比如對符合條件的生產(chǎn)具有附加值農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)場補貼，由2008年法案的每年1500萬美元增加到6300萬美元等;增加預(yù)算以繼續(xù)鼓勵開展關(guān)鍵性、前沿性研究和非營利研究機構(gòu)的設(shè)立，每年撥款1000萬美元成立食物及農(nóng)業(yè)政策研究中心，每年新增撥款1000萬美元以緩解獸醫(yī)及服務(wù)短缺等。
歐盟也非常注重對農(nóng)業(yè)的一般服務(wù)支持投入，尤其在2014年后的新歐盟共同農(nóng)業(yè)政策中，將直接支付與環(huán)境措施掛鉤，成員國需要在保持作物多樣化、保持永久性草地和創(chuàng)建“生態(tài)重點地區(qū)”等三個關(guān)鍵措施上作出努力。同時，為了吸引更多的年輕人從事農(nóng)業(yè)，歐盟將2%的直接支付專門用于支持41歲以下青年農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)，強制實行青年農(nóng)民創(chuàng)業(yè)援助計劃，成員國也可以設(shè)立一個特定的計劃對小規(guī)模農(nóng)民進行更多的支持。
農(nóng)業(yè)保險作用越發(fā)凸顯
農(nóng)業(yè)保險作為一種幫助農(nóng)民管理生產(chǎn)風險損失的重要手段，越來越受到各國政府的重視。目前，世界上大約一半的國家和地區(qū)開展了農(nóng)業(yè)保險，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)在全球保險市場中的份額不斷提高。
目前，美國主導(dǎo)著全球農(nóng)業(yè)保險，其農(nóng)業(yè)保險保費收入占世界的一半以上，美國2014年農(nóng)業(yè)法案將保險作物覆蓋范圍從傳統(tǒng)的糧食作物擴展到花生、棉花、有機作物等品種，對所有農(nóng)產(chǎn)品(包括蔬菜、水果)的賠償金計算標準提高。同時，2014年法案中設(shè)立對陸地棉生產(chǎn)者的疊加收入保障計劃，針對其他作物的補充保險選擇計劃以及基于指數(shù)的天氣保險計劃等，并給予創(chuàng)業(yè)期農(nóng)牧場主保險費10%的折扣。
對于歐盟，從2010年開始，各成員國政府對農(nóng)業(yè)保險保費補貼的比例上限由原來的50%提高到65%，其中由成員國政府支付1/4，歐盟委員會支付3/4。歐盟各成員國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展程度不同，法國的農(nóng)業(yè)保險在整個歐盟是比較發(fā)達的，其已擬進一步推動農(nóng)業(yè)保險增加品種擴大范圍，并研究將新風險納入保障領(lǐng)域。
對我國農(nóng)業(yè)補貼改革的啟示
農(nóng)業(yè)補貼要與農(nóng)業(yè)發(fā)展目標吻合
農(nóng)業(yè)補貼發(fā)展的大趨勢是不再以鼓勵生產(chǎn)為目標，而是轉(zhuǎn)向環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民收入支持等更高層次的目標，更多地將“黃箱”政策轉(zhuǎn)化為“綠箱”政策。
從長遠看中國農(nóng)業(yè)補貼政策也會向這個方向演進，但現(xiàn)階段還是要與國家發(fā)展階段和農(nóng)業(yè)發(fā)展目標相吻合。當前中國處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進階段，農(nóng)產(chǎn)品需求剛性增長，農(nóng)民收入水平相對較低?，F(xiàn)階段農(nóng)業(yè)補貼政策要以“保供給，促增收”為主要目標，以支持糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為重點，以價格支持為基礎(chǔ)，以直接補貼為主體，形成指向明確、重點突出、操作簡單、受益直接的農(nóng)業(yè)補貼政策框架體系。要總結(jié)現(xiàn)行補貼政策存在的不足，對有些政策適當歸類合并，降低操作成本，增強補貼的政策導(dǎo)向功能和收入支持功能。在此基礎(chǔ)上，補貼再兼顧環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等目標。
加大農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持力度
逐步加大財政對農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持的投入力度，優(yōu)化一般服務(wù)支持結(jié)構(gòu)，夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。
從規(guī)模上看，由于歷史上我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下形成城鄉(xiāng)異體的基本公共服務(wù)供給制度，造成農(nóng)村基本公共服務(wù)供給總量不足、效率不高，而農(nóng)村基本公共服務(wù)的“短板”又嚴重制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高。
國際經(jīng)驗表明，對農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持的重視，會帶來本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期和穩(wěn)定的發(fā)展，并與政府對一般服務(wù)支持的補貼共同構(gòu)成一種良性的循環(huán)模式，不僅能減輕補貼對市場的扭曲，還可以有效減少國際貿(mào)易摩擦。因此，逐步加大財政對于農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持的投入力度，可有效改善當前我國農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，科技研究及技術(shù)推廣不足，農(nóng)民生產(chǎn)技能偏低，農(nóng)產(chǎn)品外銷困難等困境。進而夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，帶動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利發(fā)展和農(nóng)民收入的穩(wěn)步提升。
建立健全農(nóng)業(yè)保險制度
結(jié)合中國農(nóng)業(yè)相對還不發(fā)達，農(nóng)民可抵押私有財產(chǎn)稀缺等實際情況，政府應(yīng)盡快建立健全農(nóng)業(yè)保險制度和支持體系，理順農(nóng)業(yè)保險發(fā)展體制機制，擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面和風險保障水平。首先，農(nóng)業(yè)部門、證監(jiān)會、保監(jiān)會等要牽頭制定針對各個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)保險條例，同時明確界定政府和作物保險公司的作用;其次，基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險、物化成本、農(nóng)民合理收入等指標，制定保險條款、賠付標準等，研發(fā)不同種類的作物保險產(chǎn)品，滿足不同類型農(nóng)民的風險管理需求;最后，繼續(xù)擴大農(nóng)業(yè)保險補貼規(guī)模，增加品種，提高標準，健全管理制度，建立再保險和巨災(zāi)風險保險制度。
