1月19日晚間，2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》正式發(fā)布。
中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院副院長鄭風田認為，今年的一號文件在重大原則問題上方向明確，但突破不大，在一些細節(jié)性的環(huán)節(jié)上，亮點和新意頗多。
鄭風田具體指出，在保障糧食安全上，一號文件提出要推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點，在糧食收儲上也有許多改革措施。
“總體而言，一號文件基本秉承了十八屆三中全會和中央經濟工作會議的精神，把糧食安全放到了前所未有的高度，對三農領域的改革也做了全面闡述。”鄭風田稱。
糧食政策的兩難處境
保障糧食安全首先必須提高農民的種糧積極性，積極性的提高則有賴于經濟刺激和利益引導。在這方面，中國的糧食政策已面臨兩難處境。
中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文近日在多個場合表達了上述隱憂。陳錫文稱，中國糧食進一步增產面臨資源和環(huán)境的挑戰(zhàn)，“一味增加糧食產量，已經造成一些土壤污染、生態(tài)破壞、環(huán)境污染。若繼續(xù)按傳統(tǒng)辦法，增加農藥、化肥、薄膜等石油用品投入，農村環(huán)境將難以承受，農產品安全難以保障。”
另一問題是近年來中國糧食進口量逐年加大。陳錫文說，2012年，中國糧食進口總量達到1605億斤，相當于10個浙江省的糧食產量。
目前中國增加農民種糧積極性的方法有兩種：一是提高農產品價格，中國從2004年起，對重要糧食品種實行最低收購價，至今已有11年，稻谷、小麥等主要品種名義上的最低價已翻了一番。
二是補貼農業(yè)和糧食生產。2004年，中國首次對農民實行糧食補貼，當年補貼額146億元，到2013年，這一補貼預計超過1700多億。
然而，上述兩項政策未來或面臨變數(shù)。據陳錫文透露，2013年下半年，小麥、玉米和大米這三個品種的國內價格都已高于進口糧食的國內到岸完稅價，小麥高5%，玉米高6%，大米高25%。如果中國繼續(xù)提高糧價，就會刺激糧食進口，對國內農業(yè)和糧食生產造成沖擊。
若用增加補貼的辦法，可能會遇到中國加入WTO時作出的承諾，即政府對農業(yè)的補貼不能超過國內農業(yè)總產值的8.5%。該農業(yè)國內支持政策被稱為“黃箱補貼”，是WTO農業(yè)協(xié)議規(guī)定不禁止但須承諾逐漸削減的補貼類型。
正是基于以上困境，2014年一號文件在保障糧食安全上提出完善農產品價格形成機制和充分利用國外市場的新措施。
一號文件提出：繼續(xù)堅持市場定價原則，探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農產品目標價格制度，在市場價格過高時補貼低收入消費者，在市場價格低于目標價格時按差價補貼生產者，切實保證農民收益。2014年，啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點，探索糧食、生豬等農產品目標價格保險試點，開展糧食生產規(guī)模經營主體營銷貸款試點。繼續(xù)執(zhí)行稻谷、小麥最低收購價政策和玉米、油菜籽、食糖臨時收儲政策。
土改的幾項原則
外界對新一輪的“土地改革”期許甚高，然而，多位三農學界政界的受訪人士對21世紀經濟報道記者表示，這次一號文件在此問題上表述還是相對“保守”。
陳錫文在清華大學三農論壇的一次學術報告上指出，國家主席習近平對于土地制度改革的態(tài)度十分慎重，指出要“謀定而后動”，習近平對土地制度改革提出了幾項基本原則，就是不論怎么改，都“不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產量改下去了，不能把農民利益損害了。”
國土資源部部長姜大明在全國國土工作會議上表示，土地制度改革事關重大，是改革難點之一，涉及的主體和利益關系十分復雜，因此必須審慎穩(wěn)妥推進。“要守住底線，試點先行。”他說。
所謂試點先行，就是在拿出改革總體框架和工作方案之前，先選擇若干地方進行試點，有序進行探索，總結出可復制、能推廣、利修法的改革經驗。
在上述基本原則上，2014年一號文件在農村土地承包經營權上，提出“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。有關部門要抓緊研究提出規(guī)范的實施辦法，建立配套的抵押資產處置機制，推動修訂相關法律法規(guī)。”
農業(yè)部政法司司長張紅宇表示，上述權利針對的是承包地的經營權。張紅宇提出一種土地權利“三權分離”理論，他表示，我國農村土地制度未來的發(fā)展方向應是——構建以集體所有、家庭承包、多元經營為特征，所有權、承包權、經營權“三權分離”的新型農地制度。
在農村集體經營性建設用地入市上，一號文件提出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。
中國社科院農村發(fā)展研究所研究員李國祥(微博)表示，以上表述僅僅是未來的方向，目前全國僅有少數(shù)幾個地方如深圳的鳳凰社區(qū)開始嘗試通過集體經營性建設用地入市讓農民來分享土地增值的利益。“試點工作剛剛開始，總結經驗和全國推廣估計還要等很長一段時間。”李國祥說。
在征地制度改革上，一號文件提出，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。抓緊修訂有關法律法規(guī)，保障農民公平分享土地增值收益，改變對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業(yè)培訓給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補償?shù)榷喾N方式，確保被征地農民長期受益。提高森林植被恢復費征收標準。健全征地爭議調處裁決機制，保障被征地農民的知情權、參與權、申訴權、監(jiān)督權。
陳錫文說，征地制度改革最大的問題卡在“修法”上，很多地方所做的改革，實際上是“違法”的，因此目前急需修改《土地管理法》等相關法條。
姜大明也說，征地制度改革一些理論和實踐上的問題還沒有搞清，例如縮小征地范圍就必須界定好“公共利益”，但在這一問題上各界還是爭論不休。
全國人大農委委員、社科院農發(fā)所原所長張曉山則指出，征地制度改革還面臨著地方政府的阻力，在目前地方債高企、分稅制改革尚未全面啟動的前提下，要想讓地方政府切除“土地財政”，允許失地農民在土地增值收益上分到一塊更大的蛋糕，還為時尚早。
