歷經(jīng)13年探索，農(nóng)險(xiǎn)立法終于邁出關(guān)鍵一步。
國(guó)務(wù)院法制辦日前公布了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例（征求意見(jiàn)稿）》，向社會(huì)各界征求意見(jiàn)。
我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，如何通過(guò)保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收“靠天吃飯”的窘境，是事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大課題。
農(nóng)險(xiǎn)定位為有國(guó)家補(bǔ)貼的商業(yè)保險(xiǎn)
2007年以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始推進(jìn)中央財(cái)政補(bǔ)貼的“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”試點(diǎn)，五年來(lái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)累計(jì)保費(fèi)收入超過(guò)600億元，年均增速達(dá)到85%，業(yè)務(wù)規(guī)模居世界第二。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在承保品種上已經(jīng)覆蓋了農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)，試點(diǎn)遍及所有省市區(qū)，承保糧油棉作物7.87億畝，占全國(guó)播種面積的33%。此外，農(nóng)房保險(xiǎn)、農(nóng)機(jī)具保險(xiǎn)、漁業(yè)保險(xiǎn)等試點(diǎn)也在穩(wěn)步推進(jìn)。
盡管發(fā)展迅速，但農(nóng)險(xiǎn)仍面臨缺乏穩(wěn)定持續(xù)的政策支持、當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系不規(guī)范、農(nóng)村基層機(jī)構(gòu)參與農(nóng)險(xiǎn)存在法律障礙、政府部門(mén)職責(zé)分工不明等問(wèn)題。
保監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有四個(gè)“特殊性”：政策特殊性——經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大，必須有國(guó)家財(cái)稅政策扶持；操作特殊性——投保、查勘等需要基層政府部門(mén)協(xié)助；風(fēng)險(xiǎn)管理特殊性——投保有逆選擇，為防范道德風(fēng)險(xiǎn)需集體投保；經(jīng)營(yíng)結(jié)果特殊性——如遇到巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有財(cái)政主導(dǎo)的大災(zāi)機(jī)制，保險(xiǎn)公司難以承受。因此亟需從國(guó)家層面立法，以改變政出多頭、試點(diǎn)分散、市場(chǎng)失靈等狀況。
農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心副研究員龍文軍認(rèn)為，此次征求意見(jiàn)稿明確了農(nóng)險(xiǎn)定位，即“有國(guó)家補(bǔ)貼的商業(yè)保險(xiǎn)”，同時(shí)也突破了農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)面臨的政策瓶頸：
一是明確了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要政策支持，涉及保費(fèi)補(bǔ)貼政策、稅收優(yōu)惠政策、金融支持政策等多方面。
二是明確相關(guān)部門(mén)的職責(zé)分工，提出國(guó)務(wù)院要設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作委員會(huì)，建立農(nóng)險(xiǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)保監(jiān)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、民政部門(mén)、縣級(jí)以上地方人民政府在農(nóng)險(xiǎn)工作中的職責(zé)作出了明文規(guī)定。
三是明確了從事農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)則，對(duì)農(nóng)險(xiǎn)合同訂立、投保、定損、理賠等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，使保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有章可循。
四是明確了違反條例的罰則，使監(jiān)管部門(mén)和司法部門(mén)在處理相關(guān)問(wèn)題時(shí)有法可依。
五是規(guī)范了基層涉農(nóng)機(jī)構(gòu)協(xié)辦農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的行為，規(guī)定農(nóng)機(jī)、農(nóng)經(jīng)等部門(mén)協(xié)助辦理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)時(shí)可“約定費(fèi)用”，解決了激勵(lì)機(jī)制的問(wèn)題。
“這個(gè)意見(jiàn)稿，初步確立了具有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度框架；明確了中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給體制——保險(xiǎn)公司為主，其他保險(xiǎn)組織為輔；明確了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)制度的框架——即中央和地方建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)機(jī)制。把這些問(wèn)題解決好，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的根基才穩(wěn)固。”首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)保險(xiǎn)系教授庹國(guó)柱說(shuō)。
涉農(nóng)短期意外傷害保險(xiǎn)適用條例
征求意見(jiàn)稿明確，除了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)外，對(duì)國(guó)家給予政策支持的農(nóng)房、農(nóng)機(jī)具保險(xiǎn)等財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，以及涉農(nóng)的短期意外傷害保險(xiǎn)和短期健康保險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)時(shí)也可參照適用條例。
“這是對(duì)各地在涉農(nóng)保險(xiǎn)方面探索成果的一種肯定。”庹國(guó)柱說(shuō)。
近年來(lái)，保險(xiǎn)公司因地制宜加大農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新力度。比如在上海，通過(guò)蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)，探索解決多年來(lái)“菜賤傷農(nóng)、菜貴傷民”的難題；在新疆喀什疏附縣，“農(nóng)戶綜合保險(xiǎn)”對(duì)農(nóng)牧民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及家庭財(cái)產(chǎn)、人身意外傷害等提供綜合性保險(xiǎn)保障，更加全面發(fā)揮了保障和服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村生活的功能。
“將涉農(nóng)保險(xiǎn)納入《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》適用范圍后，保險(xiǎn)公司在經(jīng)營(yíng)時(shí)可以享受稅收減免政策，同時(shí)可以要求地方政府和相關(guān)管理部門(mén)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中予以必要支持。在面臨巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，也能通過(guò)政府的大災(zāi)機(jī)制分散風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)險(xiǎn)是高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，眼下各公司都在摸著石頭過(guò)河，有了明確的政策支持就少了后顧之憂，保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)積極性會(huì)大為提高。”庹國(guó)柱說(shuō)。
征求意見(jiàn)稿明確，國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他保險(xiǎn)組織，經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，適用本條例。庹國(guó)柱認(rèn)為，這給那些尚未歸保監(jiān)會(huì)管理的互助型保險(xiǎn)組織吃下了“定心丸”。“目前全國(guó)有20多家財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有5、6家，相對(duì)于龐大的保險(xiǎn)需求仍嫌不足。”
防冒領(lǐng)，投保人與被保險(xiǎn)人須為同一人
征求意見(jiàn)稿對(duì)涉及農(nóng)民利益的投保、理賠環(huán)節(jié)，做出了許多詳細(xì)規(guī)定。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)過(guò)這樣的問(wèn)題：農(nóng)民外出打工了，家里的地被村干部悄悄投了保險(xiǎn)，災(zāi)后賠款也落在村干部手里。為避免這種情況，征求意見(jiàn)稿明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保人與被保險(xiǎn)人必須為同一人。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織、村委會(huì)等單位，組織農(nóng)戶集體投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的，保險(xiǎn)公司在訂立合同時(shí)須制定分戶投保清單，詳列信息并由投保人簽字確認(rèn)。
理賠拖沓的問(wèn)題一直為農(nóng)民所不滿。征求意見(jiàn)稿明確規(guī)定，保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)在與被保險(xiǎn)人達(dá)成賠償協(xié)議十日內(nèi)，將賠款支付給被保險(xiǎn)人。為防止集體投保理賠時(shí)的不公正或賠款被他人冒領(lǐng)、截留，征求意見(jiàn)稿要求，理賠清單應(yīng)當(dāng)由被保險(xiǎn)人簽字，并予以公示。
此外，征求意見(jiàn)稿還鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和個(gè)人加大信貸支持力度。據(jù)了解，目前許多地方，政府對(duì)參保農(nóng)戶給予保費(fèi)補(bǔ)貼，銀行對(duì)參加保險(xiǎn)的農(nóng)戶優(yōu)先給予信貸支持，形成了政府財(cái)政資金引導(dǎo)，政府、銀行、保險(xiǎn)公司共同合作、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的模式，促進(jìn)了農(nóng)民增收。
“規(guī)范政府補(bǔ)貼、保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的行為，體現(xiàn)了政府公信力，能夠減少操作的隨意性，確保農(nóng)民利益。在出現(xiàn)糾紛時(shí)，當(dāng)?shù)胤ㄔ河辛敢罁?jù)。”龍文軍說(shuō)。
保險(xiǎn)公司未經(jīng)批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)造假將受罰
“條例搭起了中國(guó)農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的制度框架，‘柱子’立起來(lái)了，但仍需添磚加瓦。”庹國(guó)柱認(rèn)為，條例規(guī)定了中央各部門(mén)應(yīng)支持農(nóng)險(xiǎn)工作，但對(duì)各部門(mén)的具體職責(zé)還未明列。此外，對(duì)省政府在農(nóng)險(xiǎn)工作中的責(zé)任還需明晰界定。他舉例說(shuō)，以往試點(diǎn)中，有省政府阻止保險(xiǎn)公司投保再保險(xiǎn)，覺(jué)得財(cái)政補(bǔ)貼那么多，不該再“拿走”一部分，結(jié)果發(fā)生了大災(zāi)，保險(xiǎn)公司賠不出，省財(cái)政又不肯兜底，農(nóng)民拿不到賠款，在群眾中造成了很不好的影響。
庹國(guó)柱認(rèn)為，條例對(duì)建立大災(zāi)機(jī)制問(wèn)題只說(shuō)明“財(cái)政支持”，較之國(guó)外明確規(guī)定“政府發(fā)債”或“公司借款”等，略顯單薄。融資途徑、支持方式等還需進(jìn)一步明確。
征求意見(jiàn)稿對(duì)保險(xiǎn)公司未經(jīng)批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)造假等行為列出了處罰標(biāo)準(zhǔn)。但對(duì)以虛假理賠等方式套取補(bǔ)貼、沖銷保費(fèi)等行為，并沒(méi)有規(guī)定處罰標(biāo)準(zhǔn)。“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政企合作，約束也應(yīng)是雙方面的、對(duì)等的。”庹國(guó)柱教授認(rèn)為，實(shí)踐中很多地方保費(fèi)補(bǔ)貼遲遲不到位，影響了保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)，可最后賠不出時(shí)板子卻打在保險(xiǎn)公司身上，這是不合適的。“條例”還應(yīng)加大對(duì)參與農(nóng)險(xiǎn)的各政府管理部門(mén)的約束，使之真正具有執(zhí)行力。
“雖然條例將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定位為有財(cái)政補(bǔ)貼的商業(yè)保險(xiǎn)，但事實(shí)上它已成為黨的惠農(nóng)政策的一部分，‘政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，自主自愿、協(xié)同推進(jìn)’這一原則下，各政府部門(mén)的責(zé)任都加大了。配套措施須盡快跟進(jìn)，操作細(xì)節(jié)還需進(jìn)一步完善。”庹國(guó)柱說(shuō)。
