2020年將是我國(guó)扶貧歷史上具有里程碑意義的一年，按照既定規(guī)劃，我國(guó)將消除絕對(duì)貧困，進(jìn)入全面小康社會(huì)。但貧困作為世界性難題，全面小康后仍然將長(zhǎng)期存在，必須深入思考設(shè)計(jì)新型減貧體系，做好新舊政策體系銜接，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)減貧防貧常態(tài)化、制度化、規(guī)范化和國(guó)際化，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
邁入減貧新時(shí)期
黨的十八大以來(lái)，各地按照黨中央統(tǒng)一部署，深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，脫貧攻堅(jiān)取得了顯著成就。到2018年底，全國(guó)貧困人口實(shí)現(xiàn)85%左右脫貧，貧困村80%左右退出，貧困縣超過(guò)50%摘帽。2019年，我國(guó)將繼續(xù)減貧1000萬(wàn)人以上，再摘帽300個(gè)縣左右，到2020年只剩600萬(wàn)人以下的貧困人口和60個(gè)左右的貧困縣。
但必須充分認(rèn)識(shí)到，隨著2020年我國(guó)全面建成小康社會(huì)，按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村絕對(duì)貧困將會(huì)暫時(shí)在統(tǒng)計(jì)上消失，但這并不意味貧困問(wèn)題的終結(jié)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，貧困問(wèn)題是個(gè)體問(wèn)題，除非收入和財(cái)富分配絕對(duì)平均公平，否則貧困永恒存在，貧困與消除貧困將成為一對(duì)永恒矛盾。扶貧開(kāi)發(fā)、消除貧困將是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的歷史任務(wù)，既不可能一蹴而就，也不可能坐等花開(kāi)，要用發(fā)展的、比較的眼光審視這個(gè)問(wèn)題。
2020年后我國(guó)將邁入減貧新時(shí)期。在這個(gè)新時(shí)期里，過(guò)去意義的絕對(duì)貧困基本消除，但是又出現(xiàn)了更高標(biāo)準(zhǔn)、更大挑戰(zhàn)的相對(duì)貧困難題需要解決。
把握減貧新特征
全面建成小康社會(huì)之后中國(guó)的貧困問(wèn)題將呈現(xiàn)出六個(gè)新特征：
從絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困。2020年后，絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除，但相對(duì)貧困問(wèn)題卻隨之而來(lái)。可以預(yù)見(jiàn)，隨著貧困線的動(dòng)態(tài)提高，處于收入低端的人群將成為新的減貧對(duì)象，減貧的內(nèi)容也不僅僅是追求溫飽與生存，而是追求更高層次的發(fā)展與共享，貧困的相對(duì)性特征將更為突出。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，世界任何國(guó)家都存在10%左右的相對(duì)貧困人口。有關(guān)資料顯示，美國(guó)貧困人口比例在10%到15%，歐盟是15%，英國(guó)是18%。
從連片貧困轉(zhuǎn)向散點(diǎn)貧困。隨著全國(guó)集中連片特困地區(qū)整體脫貧、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣集體摘帽，地域性、連片化、塊狀型的貧困將總體不復(fù)存在。貧困將呈現(xiàn)出彌漫狀、散點(diǎn)型、插花式的狀態(tài)，星星點(diǎn)點(diǎn)，散落全國(guó)，有的在農(nóng)村，有的在城市?？梢灶A(yù)見(jiàn)，盡管我國(guó)減貧的重點(diǎn)和難點(diǎn)仍會(huì)在農(nóng)村，但城市減貧也會(huì)成為一個(gè)新的重要議題，城市“三無(wú)”(無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定撫養(yǎng)義務(wù)人)人員將成為幫扶的重點(diǎn)人群。
從常態(tài)貧困轉(zhuǎn)向偶發(fā)貧困。隨著幫扶力度的加大以及風(fēng)險(xiǎn)保障體系的完善，將來(lái)貧困發(fā)生率或返貧率將維持低位水平，呈現(xiàn)偶發(fā)性、短期性、可逆性。之所以具有偶發(fā)性，是由于造成貧困的原因主要與素質(zhì)、能力等個(gè)人稟賦，以及自然災(zāi)害、投資失利、重大傷殘等突發(fā)性事件有關(guān)，而非普遍的結(jié)構(gòu)性因素。之所以具有短期性和可逆性，是因?yàn)樵趶?qiáng)大的外部幫扶下，貧困者能夠有效應(yīng)對(duì)外界沖擊，用不太長(zhǎng)的時(shí)間就能擺脫貧困，不至于長(zhǎng)期掉在“貧困陷阱”難以自拔。
從收入貧困轉(zhuǎn)向能力貧困。1996年，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署(UNDP)在《人類(lèi)發(fā)展報(bào)告》中首次使用“能力貧困”這一概念。目前，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)主要考量的是經(jīng)濟(jì)維度，所用關(guān)鍵指標(biāo)是農(nóng)村年人均純收入，對(duì)于能力貧困特別是制度性能力貧困問(wèn)題關(guān)注不夠。2020年后的減貧將不僅僅局限在收入短缺、資源不足等經(jīng)濟(jì)層面，而將逐漸延伸到獲取收入的能力受損或機(jī)會(huì)剝奪等領(lǐng)域，包括融入現(xiàn)代社會(huì)、適應(yīng)和駕馭市場(chǎng)、獲取信息、抵御風(fēng)險(xiǎn)、公平競(jìng)爭(zhēng)等能力。
從原生貧困轉(zhuǎn)向代際貧困。當(dāng)前，在中國(guó)已經(jīng)發(fā)生了貧困的代際傳遞。目前我國(guó)精準(zhǔn)扶貧重點(diǎn)關(guān)注“這幾代”貧困人口致富奔小康問(wèn)題，也有通過(guò)普及教育、加強(qiáng)培訓(xùn)阻斷貧困代際傳遞等措施，但在長(zhǎng)遠(yuǎn)解決“下幾代”貧困問(wèn)題著墨不多。2020年之后，隨著原生存量貧困的減少，我國(guó)勢(shì)必投入更多精力，關(guān)注解決那些因政策缺陷、結(jié)構(gòu)失調(diào)、教育不足、身份歧視、利益僵化、通道堵塞造成的代際貧困問(wèn)題。
從物質(zhì)貧困轉(zhuǎn)向精神貧困。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，貧困的維度正逐步由資源、物質(zhì)層面拓展到能力、素質(zhì)乃至精神和心理層面。目前，西方國(guó)家出現(xiàn)的自愿貧困問(wèn)題，就是這部分人對(duì)自身所處的貧困狀態(tài)不厭倦，反而成為一種心安理得的習(xí)慣。在我國(guó)，則突出表現(xiàn)為一些貧困戶安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取、怨天尤人，一味“等靠要”，這種苗頭問(wèn)題雖說(shuō)不太嚴(yán)重，但也需要在今后的減貧工作中給予高度警惕。
構(gòu)建減貧新體系
在2020年精準(zhǔn)脫貧任務(wù)完成之后，減貧政策體系也需要作出新的調(diào)整，可探索構(gòu)建符合現(xiàn)代國(guó)家治理理念的新型減貧體系。
新型減貧體系是指在國(guó)家現(xiàn)代治理體系的框架下，借鑒國(guó)際減貧先進(jìn)理念，以相對(duì)貧困人口為重點(diǎn)，以提升受助者的自我發(fā)展能力為核心，以多元社會(huì)組織為實(shí)施主體，具有中國(guó)特色的多維度、內(nèi)生型、預(yù)防式、網(wǎng)絡(luò)化減貧濟(jì)困新模式。具體來(lái)看，新型減貧體系具有四個(gè)方面的突出特征：一是多維度。將貧困由過(guò)去的經(jīng)濟(jì)維度為主拓展到社會(huì)、人文和心理等綜合維度，不僅關(guān)注貧困對(duì)象的收入狀況和生活質(zhì)量，更注重其地位尊嚴(yán)、公平權(quán)利、均等機(jī)會(huì)、能力素質(zhì)、精神面貌和心理狀態(tài)，以全方位提升貧困者的幸福感、獲得感和公平感。二是內(nèi)生型。變外部幫扶為自主脫貧，注重改善貧困者的心智，提升其能力和素質(zhì)，幫助他們更加順暢地融入社會(huì)、適應(yīng)市場(chǎng)、走向富裕。三是預(yù)防式。變事后的貧困援助為事前的貧困干預(yù)，治貧于貧困即將發(fā)生但還未發(fā)生時(shí)，關(guān)口前移，未雨綢繆。四是網(wǎng)絡(luò)化。變政府集中動(dòng)員式扶貧為全員參與式扶貧，強(qiáng)調(diào)幫扶主體的多元化、融合化、合作化，改善治理結(jié)構(gòu)，放大減貧效果。
未來(lái)新型減貧體系主要構(gòu)建以下幾個(gè)核心機(jī)制：一是建立貧困標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。選取多維指標(biāo)，科學(xué)確定相對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)，并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)上漲動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保貧困人口過(guò)上相對(duì)體面、有尊嚴(yán)、有質(zhì)量的生活。相對(duì)貧困線的標(biāo)準(zhǔn)既要參考世界銀行確定的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)，也要盯住發(fā)達(dá)國(guó)家的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，并隨著國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)穩(wěn)步提標(biāo)，逐步縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，甚至實(shí)現(xiàn)貧困標(biāo)準(zhǔn)趕超。二是建立城鄉(xiāng)減貧聯(lián)動(dòng)機(jī)制。推動(dòng)由重點(diǎn)解決農(nóng)村貧困向促進(jìn)城鄉(xiāng)貧困趨同共治轉(zhuǎn)變，不再區(qū)分兩類(lèi)人群、套用兩套標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置兩套制度，而是統(tǒng)籌劃定貧困人口，統(tǒng)一分配政策資源，統(tǒng)一實(shí)施減貧行動(dòng)，保障所有貧困對(duì)象都能享受到無(wú)社會(huì)差別、無(wú)城鄉(xiāng)差別、無(wú)地域差異、無(wú)歧視偏見(jiàn)的貧困援助。三是建立扶貧社保融合機(jī)制。將減貧由集中式、動(dòng)員式、運(yùn)動(dòng)式回歸到常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，逐步將其納入社會(huì)保障機(jī)制統(tǒng)籌考慮，促進(jìn)救助政策、福利政策與減貧政策的捆綁整合與待遇銜接，實(shí)現(xiàn)社保扶貧共織“一張網(wǎng)”、共下“一盤(pán)棋”。四是建立減貧良性互動(dòng)機(jī)制。從政府單向主導(dǎo)和控制式扶貧逐步過(guò)渡到多元主體合作減貧模式，更加注重減貧對(duì)象的訴求表達(dá)和自身參與，更加注重發(fā)揮非政府組織的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和動(dòng)員力量，以改善治理結(jié)構(gòu)，提高援助效率。
適應(yīng)減貧形勢(shì)新變化，聚焦貧困產(chǎn)生新源頭，有針對(duì)性地推出以“能力提升”為核心的減貧新措施。重點(diǎn)提升貧困對(duì)象五個(gè)方面的能力：一是持續(xù)增收的能力。加快建立緊密型的利益捆綁與收益分享機(jī)制，讓貧困群體能夠從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)增值中獲得穩(wěn)定收入。完善收入分配制度，促進(jìn)國(guó)民收入初次分配及再分配向中低收入群體傾斜。二是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。持續(xù)加大貧困群體在教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、健康營(yíng)養(yǎng)等方面的投入力度，促進(jìn)人力資本的積累與發(fā)展，提升受助者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獲取資源、創(chuàng)造財(cái)富的能力和效率。三是融入社會(huì)的能力。持續(xù)深化各領(lǐng)域尤其是社會(huì)領(lǐng)域的改革，突破利益固化的藩籬，打通社會(huì)流動(dòng)的通道，最大程度地減少制度的排他性和歧視性，增強(qiáng)包容性和公平性，為貧困者融入社會(huì)創(chuàng)造有利條件、提供均等機(jī)會(huì)、賦予平等權(quán)利，阻斷貧困代際傳遞的路徑。四是抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力?？椕苤渭鐣?huì)保障、商業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)援助于一體的風(fēng)險(xiǎn)分散網(wǎng)絡(luò)，有效提升社會(huì)成員應(yīng)對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的能力，減少不確定性帶來(lái)的致貧隱患。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)脆弱群體和潛在貧困群體的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和事先干預(yù)，防止滋生貧困。五是打開(kāi)心智的能力。完善制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)教育引導(dǎo)，通過(guò)“治愚”與“扶志”，啟迪其智慧、解放其思想、提升其境界，增強(qiáng)貧困戶自我發(fā)展的精神動(dòng)力，避免陷入“扶貧養(yǎng)懶人”的怪圈。
