12月20日特朗普簽署2018年農(nóng)業(yè)法案，新法案的全稱為《2018年農(nóng)業(yè)提升法案》，有效期為2019年至2023年，預(yù)計五年間支出3870億美元。新法案中有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼、資源保護、營養(yǎng)項目和貿(mào)易促進等方面的內(nèi)容值得關(guān)注，我國需要積極借鑒美國農(nóng)業(yè)政策制定的經(jīng)驗，應(yīng)對美國農(nóng)業(yè)法案的潛在影響，推進農(nóng)業(yè)政策改革。
美國農(nóng)業(yè)補貼黃箱“體積”變大、“黃色”變深
新法案中，農(nóng)業(yè)補貼黃箱潛在額度增加(“體積”變大)、對農(nóng)民保護程度更高(“黃色”變深)。新法案對價格損失補貼中的參考價格設(shè)定了115%的上浮率，提高了單位產(chǎn)量，這兩項措施從價格和單產(chǎn)上增加了農(nóng)民潛在的獲得補貼的空間。把棉種列入補貼范圍，并且允許棉花與棉種以2.4：1的比率換算基礎(chǔ)單產(chǎn)，為棉花重新列入補貼范圍開啟了“后門程序”。
新的農(nóng)業(yè)法案提高了農(nóng)產(chǎn)品營銷援助貸款率，將這一“托底”性質(zhì)的、與價格掛鉤的補貼頂部抬高，也深化了黃箱的色彩。計補面積和單產(chǎn)上更加重視當(dāng)期播種面積和單產(chǎn)權(quán)重，甚至允許遭受嚴(yán)重干旱影響的農(nóng)場主調(diào)低當(dāng)年度申報的實際單產(chǎn)，從而獲得較高的補貼。另外，新法案還在補貼項目的選擇上賦予農(nóng)場主更多自主權(quán)。根據(jù)美國國會預(yù)算局估計，未來五年，每年農(nóng)民獲得的價格和收入補貼將會超過53億美元。此外，法案為奶業(yè)生產(chǎn)者提供了更優(yōu)惠的利潤保險，以保障其利潤。
資源保護項目成為農(nóng)業(yè)財政支出增幅最大的一項
美國2019-2023年農(nóng)業(yè)財政支出增幅最大的一項來自資源保護項目，預(yù)計增幅將達到5.55億美元。值得關(guān)注的是，以往的農(nóng)業(yè)法案制定過程中，資源保護本是爭議最小的一部分，但是在新的農(nóng)業(yè)法案立法協(xié)調(diào)中，參眾兩院展開了激烈博弈。新法案最終把休耕面積上限定為2700萬英畝，一般休耕補貼率上限設(shè)定為所在縣平均地租的85%，持續(xù)休耕的土地補貼率設(shè)定為不超過所在縣平均地租的90%。此外，新法案將資源照管項目與其他項目合并。
營養(yǎng)項目加入了部分工作資格要求
營養(yǎng)項目是美國農(nóng)業(yè)法案中支出最大的一項，包括補充營養(yǎng)援助、學(xué)校營養(yǎng)午餐項目等民生福利。據(jù)統(tǒng)計，平均每月有4210萬美國人(約占美國居民的12.9%)以各種形式領(lǐng)到680億美元補充營養(yǎng)援助。從歷次農(nóng)業(yè)法案的制定過程看，有關(guān)補充營養(yǎng)援助的內(nèi)容一般引發(fā)的爭議最大。在2018年農(nóng)業(yè)法案草案中，眾議院對補充營養(yǎng)援助項目提出了35項修訂，尤其是，強化營養(yǎng)補充援助受益者的資格審查，這是1971年以來眾議院再度提及補充營養(yǎng)援助項目的工作“門檻”。參議院也提出了工作資格門檻的建議，但是要求沒有眾議院那么高。最終對營養(yǎng)項目的修訂并不大，只是增加了對雇工和培訓(xùn)項目的資金支持。
對貿(mào)易促進資金中止的擔(dān)憂加速了法案出臺
農(nóng)業(yè)法案有關(guān)貿(mào)易的內(nèi)容包括市場準(zhǔn)入、外國市場開發(fā)、特殊作物技術(shù)援助和新興市場開發(fā)方面的資金支持，參眾兩院在這方面爭議不大。最終貿(mào)易項目每年安排資金2.55億美元，其中市場準(zhǔn)入項目不低于2億美元，外國市場開發(fā)資金不低于3450萬美元，新興市場開發(fā)資金為1000萬美元，特殊作物技術(shù)援助為900萬美元，在特殊作物技術(shù)援助項目下更加強調(diào)應(yīng)對綠色貿(mào)易壁壘。相比于整個農(nóng)業(yè)法案的支出，有關(guān)貿(mào)易的支持資金額雖然不大，但是卻加速了農(nóng)業(yè)法案的出臺。2018年下半年農(nóng)業(yè)法案協(xié)調(diào)會陷入僵局，最終參眾兩院的議員擔(dān)憂美國農(nóng)業(yè)法案哪怕展期一年，海外市場開發(fā)項目、特種作物支持援助等貿(mào)易促進支持項目將會失去資金支持，讓美國農(nóng)民面臨更多的不確定性，因此加速了立法協(xié)調(diào)的進程。
農(nóng)業(yè)法案制定出臺服務(wù)于美國國際競爭戰(zhàn)略
美國農(nóng)業(yè)法案制定出臺服務(wù)于其國際競爭戰(zhàn)略。長期以來，美國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)相對過剩，需要海外市場來消化美國農(nóng)產(chǎn)品，美國農(nóng)業(yè)法案當(dāng)中對國際貿(mào)易設(shè)立了種類繁多的項目，以期促進美國農(nóng)產(chǎn)品拓展海外市場。2018年下半年以來，為了應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易受到的反制，美國不得不實施為農(nóng)民提供了120億美元的臨時性援助補貼，并實施農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易促進計劃，開發(fā)其他未受貿(mào)易戰(zhàn)影響的海外市場。
法案的其他內(nèi)容也是如此，協(xié)調(diào)會版本的農(nóng)業(yè)法案在其關(guān)于農(nóng)業(yè)科技研究開發(fā)的政策說明中甚至直言不諱：“自2008年以來，美國已經(jīng)在農(nóng)業(yè)公共研究資金上落后于中國，而中國在農(nóng)業(yè)公共研究和開發(fā)方面的財政支出已經(jīng)兩倍于美國。我們正處于一個關(guān)鍵的節(jié)點，必須扭轉(zhuǎn)這種趨勢，重塑美國在農(nóng)業(yè)研究方面的全球領(lǐng)導(dǎo)力。”
適度進口是符合理性的糧食安全戰(zhàn)略選擇
由于新的農(nóng)業(yè)法案增加了農(nóng)業(yè)補貼，在其他條件不變的情況下，農(nóng)作物播種面積可能將會增加，供給增加之后農(nóng)產(chǎn)品價格有可能下降。我國是美國的第一大農(nóng)產(chǎn)品出口市場，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品受到美國價格的影響更為直接。這就意味著，大豆、玉米、棉花等大量從美國進口的大宗農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外價差將進一步拉大，在部分農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅較低的條件下，我國大宗農(nóng)產(chǎn)品的進口無法避免。而且，在糧食供給“以我為主、立足國內(nèi)”的前提下，允許糧食和其他重要農(nóng)產(chǎn)品“適度進口”，是符合國家利益和可持續(xù)發(fā)展要求的選擇。這就需要提升統(tǒng)籌利用國內(nèi)外兩種資源的能力，確保貿(mào)易政策與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場調(diào)控政策相協(xié)調(diào)。
