為深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合配套改革，2014年9月，長(zhǎng)沙市委、市政府決定在望城區(qū)成立長(zhǎng)沙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“試驗(yàn)區(qū)”)，范圍包括8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，總面積640平方公里，人口35萬。試驗(yàn)區(qū)按照“打造國(guó)家級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的工作目標(biāo)，大力踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深入開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革試驗(yàn)，強(qiáng)化體制機(jī)制創(chuàng)新，總結(jié)出了“一三三”綜合配套改革模式，其中“帶地入建”農(nóng)民集中居住創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)獲得農(nóng)業(yè)農(nóng)村部高度肯定，并向全國(guó)推介，先后被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部認(rèn)定為“全國(guó)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新園區(qū)(基地)”“國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地”。2017年9月正式獲批“全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”，承擔(dān)健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制改革任務(wù)，進(jìn)入國(guó)家層面統(tǒng)籌改革。
蘇蓼垸，地處長(zhǎng)沙市望城區(qū)，典型的垸區(qū)村落，地理位置偏僻，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)單一，垸內(nèi)大龍村是省級(jí)貧困村。作為昔日有名的“水窩子”，每當(dāng)汛期來臨，垸內(nèi)的村民經(jīng)常擔(dān)驚受怕。
如今，在垸內(nèi)我們卻看到另一番生機(jī)勃勃的模樣：魚兒肥、龍蝦俏，康莊大道路通暢;民居美、村容棒，美麗鄉(xiāng)村大變樣。大龍村也由省級(jí)貧困村逆襲為全國(guó)文明村。這2萬畝土地到底發(fā)生了什么樣的“化學(xué)變化”?原來，長(zhǎng)沙市在此設(shè)立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革新道路，初步探索出了中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“長(zhǎng)沙樣本”。
改革經(jīng)驗(yàn)之一：以“土地合作”創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織機(jī)制
轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，突出“活”字。
“三畝地，一頭牛，老婆孩子熱炕頭。”土地歷來是農(nóng)民的“命根子”。然而，農(nóng)村土地細(xì)碎化是制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最大挑戰(zhàn)。那么，如何讓農(nóng)民放心地交出手中的土地呢?
“試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)以農(nóng)村體制改革為突破口，深入開展土地確權(quán)頒證，將制度創(chuàng)新作為各項(xiàng)改革的基石，以土地合作和‘三權(quán)分置’創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)常務(wù)副主任楊志軍介紹。
2015年，試驗(yàn)區(qū)首選大龍村開展試點(diǎn)工作，對(duì)集體土地確實(shí)權(quán)、頒鐵證，讓農(nóng)民吃下“定心丸”。通過創(chuàng)新總結(jié)“六步工作法”，即：宣傳培訓(xùn)-方案制定-土地測(cè)量-權(quán)屬確定-合同簽訂-依法頒證，對(duì)全村耕地逐戶摸排實(shí)測(cè)、勘界繪圖，經(jīng)戶主簽字按印確認(rèn)，形成1∶2000的整村耕地分布圖、地形圖和各組耕地魚鱗圖存檔備查，全面完成全村3560畝耕地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)確定工作。
農(nóng)民手中握有耕地承包權(quán)證書，村委會(huì)存有土地所有權(quán)證書和整村按組分戶耕地魚鱗圖，村民對(duì)流轉(zhuǎn)土地的顧慮煙消云散，以往農(nóng)民心中的“田埂”也得以輕易打破。土地確權(quán)頒證不僅增加了耕地面積，也為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供了契機(jī)。確實(shí)權(quán)的新舉措，得到群眾認(rèn)可支持，為試驗(yàn)區(qū)系統(tǒng)性開展改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
一塊塊土地確定了，試驗(yàn)區(qū)順勢(shì)而為，開展農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”改革，按照“一村一社”成立村級(jí)土地專業(yè)合作社，探索合作經(jīng)營(yíng)、直接經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)等，拓寬土地收益來源，擴(kuò)大引領(lǐng)示范效應(yīng)。
2015年，大龍村率先成立共贏土地專業(yè)合作社，鼓勵(lì)村民自愿將承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)加入合作社，開展產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和土地合作經(jīng)營(yíng)。合作社確保耕種自有承包地的農(nóng)民由“多丘小塊”變“一丘大塊”，進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的村民由分散作業(yè)變成成塊經(jīng)營(yíng)，這降低了生產(chǎn)成本，提高了種植效率，盤活了土地資源。
目前，試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)已成立37家土地專業(yè)合作社，農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入社率達(dá)74%，規(guī)模流轉(zhuǎn)率超過80%，為農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
有了田地，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目紛至踏來。位居垸中心的協(xié)鑫新能源漁光互補(bǔ)項(xiàng)目，“上可發(fā)電、下可養(yǎng)魚”，將清潔能源與現(xiàn)代漁業(yè)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)土地資源綜合利用，項(xiàng)目總投資近1.6億元，年產(chǎn)值有望突破4000萬元;白泥湖千畝鲌魚養(yǎng)殖基地，發(fā)展“低碳高效循環(huán)流水養(yǎng)魚”技術(shù)，成功打入香港市場(chǎng);鄉(xiāng)里里手創(chuàng)新循環(huán)微流水養(yǎng)殖技術(shù)，養(yǎng)殖效益顯著提高;風(fēng)向、亮派、潛彬等企業(yè)抱團(tuán)開拓小龍蝦產(chǎn)業(yè)，眾多農(nóng)業(yè)企業(yè)通過“農(nóng)業(yè)企業(yè)+村級(jí)土地專業(yè)合作社+農(nóng)戶”模式開展土地合作經(jīng)營(yíng)，帶動(dòng)農(nóng)戶將承包地入社參股產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，通過租金保底、入股分紅、用工優(yōu)先等方式，實(shí)現(xiàn)土地租金每畝增長(zhǎng)約400元，土地年產(chǎn)值每畝增長(zhǎng)3000-6000元。
為推動(dòng)試驗(yàn)區(qū)特色水產(chǎn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，試驗(yàn)區(qū)與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行望城支行合作推出湖南首個(gè)針對(duì)小龍蝦產(chǎn)業(yè)的“無擔(dān)保、免抵押”惠農(nóng)e貸。試驗(yàn)區(qū)先出具一份“白名單”，即“望城區(qū)小龍蝦生態(tài)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)貸款戶推薦名單”，再對(duì)照一下銀行征信系統(tǒng)“黑名單”，就可在農(nóng)行掌上銀行APP上，一分鐘內(nèi)申領(lǐng)到最多30萬元貸款。金融活水激活了一方產(chǎn)業(yè)。望城小龍蝦產(chǎn)業(yè)已入選湖南省“一縣一特”主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄，成為長(zhǎng)株潭大都市圈小龍蝦產(chǎn)業(yè)入選“一縣一特”的唯一區(qū)縣。試驗(yàn)區(qū)力推的望城鲌魚已入選長(zhǎng)沙十大農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌，正在申請(qǐng)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志。同時(shí)，試驗(yàn)區(qū)以入選湖南省農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點(diǎn)(智慧農(nóng)業(yè))試點(diǎn)縣(區(qū))為指導(dǎo)，通過智慧農(nóng)業(yè)提高農(nóng)業(yè)信息化水平，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)了三產(chǎn)融合發(fā)展。
改革經(jīng)驗(yàn)之二：以“帶地入建”創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制
改善農(nóng)村人居環(huán)境，突出“優(yōu)”字。
“‘帶地入建’是我們?cè)囼?yàn)區(qū)的一個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)，在土地合作的平臺(tái)上，按照統(tǒng)一規(guī)劃，通過合作社與合作社之間土地收益權(quán)互換，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，同時(shí)便于集中配置公共服務(wù)設(shè)施，從而徹底改善農(nóng)村人居環(huán)境。”楊志軍介紹。
為解決農(nóng)村居住散亂與耕地占用矛盾，試驗(yàn)區(qū)原創(chuàng)性提出宅基地“帶地入建”模式，按自愿有償、等價(jià)交換原則開展集中居住區(qū)宅基地權(quán)屬收益互換，即集居戶將自身耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)(或原宅基地使用權(quán))加入原所在村村級(jí)土地合作社，通過試驗(yàn)區(qū)內(nèi)村級(jí)土地合作社之間互換，兌換成集中居住區(qū)所在村村級(jí)土地合作社的宅基地使用權(quán)。集中居住區(qū)所在組或農(nóng)村居民通過土地股份合作社享受集居戶原所在區(qū)域的耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益，從而實(shí)現(xiàn)跨村建房，引導(dǎo)農(nóng)村居民由垸區(qū)向丘區(qū)有序集中，解決農(nóng)村居住散亂問題與耕地占用矛盾。
試驗(yàn)區(qū)深入調(diào)查蘇蓼垸內(nèi)農(nóng)民建房需求，并測(cè)算農(nóng)民集中居住建設(shè)用地增減掛鉤數(shù)據(jù)，著重歸集建設(shè)用地指標(biāo)，統(tǒng)籌調(diào)整試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)用地規(guī)劃，按照一戶一基原則實(shí)施宅基地精準(zhǔn)布點(diǎn)，集中居住有序推進(jìn)。
集中居住區(qū)采用逐步由垸區(qū)向丘區(qū)集中方式，按照集中居住區(qū)新增集體建設(shè)用地紅線坐標(biāo)，調(diào)整上述區(qū)域空坪隙地的土地利用性質(zhì);核減退出和整治區(qū)域的原宅基地土地利用性質(zhì)，實(shí)行“集體建設(shè)用地、耕地”兩項(xiàng)指標(biāo)“增減掛鉤”平衡。通過“增減掛鉤”“帶地入建”等創(chuàng)新機(jī)制，引導(dǎo)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)村內(nèi)協(xié)調(diào)、跨村集中、節(jié)約用地、人居環(huán)境改善的目的。
目前，集中居住區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目“靜慎家園”，規(guī)劃面積300.3畝，計(jì)劃分三期，三年完成建設(shè)。目前，一期工程48戶申請(qǐng)對(duì)象中，已有11戶完成自建房建設(shè)。集中居住區(qū)建成后最多可節(jié)約38%的占地面積，與蘇蓼垸傳統(tǒng)分散居住方式對(duì)比，集中居住區(qū)區(qū)域內(nèi)戶均道路占地面積從0.75畝下降至0.18畝，集中居住區(qū)戶均占地面積從2.37畝下降至0.77畝，土地實(shí)現(xiàn)節(jié)約化利用、集約化管理，最大限度節(jié)省土地資源。“帶地入建”農(nóng)村居民集中居住模式，在充分保障農(nóng)民宅基地申請(qǐng)權(quán)利的前提下，突破原來宅基地村組內(nèi)部“流動(dòng)”制度限制，探索了宅基地制度改革新路徑。試驗(yàn)區(qū)變集中居住政府行政主導(dǎo)為農(nóng)民自主選擇，探索了社會(huì)治理“農(nóng)民自主”新機(jī)制。通過“資源共享”解決了農(nóng)村公共服務(wù)配套點(diǎn)多面廣、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)“重”的難題，探索了融合發(fā)展新模式。
同時(shí)，試驗(yàn)區(qū)以黨建帶群建，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)基層治理，探索“一核三會(huì)、三治合一”現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，圍繞加強(qiáng)基層黨建、壯大集體經(jīng)濟(jì)、改善人居環(huán)境、淳化鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)，構(gòu)建以村黨支部委員會(huì)為核心，以村民委員會(huì)為基礎(chǔ)，以村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)董事會(huì)(經(jīng)濟(jì)合作社)為支撐，以鄉(xiāng)賢理事會(huì)為補(bǔ)充，按照自治、法治、德治相結(jié)合的理念，以推進(jìn)農(nóng)村“五治”為抓手，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，“共謀、共建、共治、共享”美麗新農(nóng)村。
改革經(jīng)驗(yàn)之三：以“資金整合”創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制
提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套水平，突出“統(tǒng)”字。
“我們?cè)囼?yàn)區(qū)通過‘資金整合’創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制，主要是統(tǒng)籌相關(guān)職能部門的項(xiàng)目鋪排資金，按照‘兩統(tǒng)兩不變’的原則(統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一規(guī)劃、投資主體不變、資金渠道不變)，來最大程度保證工作積極性。”楊志軍說。
2014年-2015年，試驗(yàn)區(qū)開展涉農(nóng)資金整合試點(diǎn);2016年拓寬涉農(nóng)資金整合領(lǐng)域，推動(dòng)蘇蓼垸農(nóng)業(yè)公園建設(shè);2017年-2018年建立涉農(nóng)資金整合長(zhǎng)效工作機(jī)制。
編制核心區(qū)蘇蓼垸現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公園總體規(guī)劃，按照“兩統(tǒng)兩不變”原則，建立涉農(nóng)資金多途徑投入、集中區(qū)域使用新機(jī)制，將有限財(cái)力統(tǒng)籌集中使用，達(dá)到“打造一塊、提升一片”的目標(biāo)，共統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金1.7億元，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、中直渠改造、黃龍河大道建設(shè)等項(xiàng)目。其中，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造投入4200萬元，土地平整示范片面積2100余畝，建成后輻射周邊10650畝農(nóng)田。蘇蓼垸已基本形成五縱十二橫水系網(wǎng)絡(luò)、一縱三橫路網(wǎng)格局，實(shí)現(xiàn)了“田成方、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的目標(biāo)，徹底扭轉(zhuǎn)了區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的落后局面，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
同時(shí)，試驗(yàn)區(qū)采取“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”模式，統(tǒng)籌集中居住區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套建設(shè)，打造集居區(qū)“1+18”公共基礎(chǔ)設(shè)施配套體系(“1”是指集中居住項(xiàng)目，“18”指在此項(xiàng)目上配套的水、電、氣、路、訊、污、醫(yī)療、教育、休閑、文化等18項(xiàng)公共服務(wù)配套設(shè)施)。遵循“生態(tài)化、庭院式、農(nóng)家型”建設(shè)理念，以“小規(guī)模、組團(tuán)式、微田園”方式建設(shè)，統(tǒng)籌市區(qū)職能部門項(xiàng)目資金集中投入，通過優(yōu)厚的政策、完善的配套、優(yōu)美的環(huán)境引導(dǎo)農(nóng)民入駐，徹底改變農(nóng)村土地資源粗放使用和農(nóng)民分散居住的格局。
改革經(jīng)驗(yàn)之四：以財(cái)政資金“撥改投”探索涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制
推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，突出“新”字。
“以前，我們將產(chǎn)業(yè)扶持資金分散補(bǔ)助到農(nóng)業(yè)企業(yè)中，難以評(píng)估其后期經(jīng)濟(jì)效益，看不到企業(yè)的成長(zhǎng)性，效果不佳。所以，我們改變思路，創(chuàng)新從直接撥款扶持改為入股投資的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制，重點(diǎn)扶持幾個(gè)企業(yè)，通過入股直接參與或監(jiān)管公司，規(guī)范其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，打造品牌、形成規(guī)模、形成幫扶帶領(lǐng)效益。”楊志軍說。
試驗(yàn)區(qū)探索財(cái)政資金由撥款扶持變?yōu)楣煞萃顿Y，以“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)管理、產(chǎn)業(yè)示范”的創(chuàng)新模式，建立整套運(yùn)行機(jī)制。通過股權(quán)、債權(quán)投入企業(yè)改造提升，形成政府產(chǎn)業(yè)扶持資金“投入-運(yùn)營(yíng)-退出-再投入”的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和財(cái)政資金循環(huán)高效利用。
一是積極參與市農(nóng)委牽頭的長(zhǎng)沙市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展投資基金，定位于上市前基金(Pre-IPO)股權(quán)投資，由市農(nóng)委聯(lián)合湖南湘江城鄉(xiāng)融合投資控股有限公司、長(zhǎng)沙高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資管理有限公司發(fā)起設(shè)立，規(guī)模10億元，深入挖掘農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資價(jià)值，帶動(dòng)和引導(dǎo)社會(huì)資本投向“三農(nóng)”，提升長(zhǎng)沙市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。
二是主動(dòng)試點(diǎn)在望城整合農(nóng)口線產(chǎn)業(yè)扶持類資金，設(shè)立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金。整合政府部分涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)扶持類資金5000萬元設(shè)立，定位于初創(chuàng)期、早中期創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資，通過基金的前期投入、專業(yè)管理和示范效應(yīng)，拓寬初創(chuàng)期農(nóng)業(yè)企業(yè)的融資渠道，共同推動(dòng)試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
通過兩只基金的運(yùn)作，進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)家和地方財(cái)政資金的政策優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)作用。
農(nóng)業(yè)創(chuàng)新前景可期、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)大有可為、農(nóng)民福祉穩(wěn)定保障。展望未來，我們相信，在長(zhǎng)沙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)這塊“試驗(yàn)田”上，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革為基礎(chǔ)的發(fā)展之路已經(jīng)破繭，必將化蝶譜寫中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“長(zhǎng)沙樣本”的新篇章。
