近年來(lái)糧食政策發(fā)生了較大幅度的調(diào)整，其主要原因在于國(guó)內(nèi)外糧食供求形勢(shì)發(fā)生了變化。第一，國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛嚴(yán)重。主要糧食品種國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛已經(jīng)持續(xù)4年多。2015年1月至9月玉米臨儲(chǔ)價(jià)格下調(diào)前，國(guó)內(nèi)外價(jià)差已經(jīng)超過(guò)880元/噸。目前，國(guó)內(nèi)外玉米價(jià)差仍然維持在600元/噸的水平。第二，部分糧食品種出現(xiàn)階段性供求相對(duì)失衡。國(guó)內(nèi)部分糧食品種供求呈現(xiàn)出階段性相對(duì)性過(guò)剩。例如，玉米連年增產(chǎn)，至2015年，年度產(chǎn)量已達(dá)22458萬(wàn)噸，而據(jù)國(guó)家糧食局估計(jì)，2015年消費(fèi)量約為17500萬(wàn)噸，階段性相對(duì)過(guò)剩矛盾突出。第三，糧食進(jìn)口增加沖擊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。由于國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格持續(xù)倒掛，糧食進(jìn)口不斷增加。2015年，中國(guó)玉米、小麥、稻米進(jìn)口量分別達(dá)到 473萬(wàn)噸、301萬(wàn)噸和338萬(wàn)噸。第四，庫(kù)存和財(cái)政壓力較大。因國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格較高，市場(chǎng)主體入市不積極，大多數(shù)糧食被國(guó)儲(chǔ)部門(mén)政策性收購(gòu)，造成了巨大的糧食庫(kù)存。收儲(chǔ)部門(mén)不僅要支付大量收購(gòu)資金和庫(kù)存成本，政策性金融部門(mén)要承擔(dān)貸款主體信用等風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)承擔(dān)著糧價(jià)下跌帶來(lái)的潛虧風(fēng)險(xiǎn)，為此，國(guó)家財(cái)政背上了較重的負(fù)擔(dān)。第五，加工企業(yè)負(fù)擔(dān)較重。2010~2014年，谷物磨制和飼料加工企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)成本以年均21.9%、20%的速度攀升。用糧企業(yè)成本攀升、難以獲得合理利潤(rùn)，嚴(yán)重影響了企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)，不利于糧食市場(chǎng)的健康發(fā)展。
必須看到，造成國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)差的根本原因在于國(guó)內(nèi)外糧食生產(chǎn)單位成本差距。與世界主要糧食出口國(guó)相比，中國(guó)糧食的單位生產(chǎn)成本較高。以玉米為例，2014年，中國(guó)每噸玉米的生產(chǎn)成本已經(jīng)達(dá)到2128元，美國(guó)每噸玉米的生產(chǎn)成本僅為980元。從成本構(gòu)成上看，中國(guó)糧食生產(chǎn)成本主要高在土地和勞動(dòng)力投入環(huán)節(jié)。從成本差異成因上看，一是中國(guó)部分糧食單產(chǎn)仍然低于主要糧食出口國(guó);二是部分糧食品種生產(chǎn)成本差異源自總體價(jià)格水平的不同。東南亞國(guó)家大米之所以能夠大量出口中國(guó)，直接原因仍在于價(jià)差優(yōu)勢(shì)。東南亞國(guó)家總體物價(jià)水平大幅低于中國(guó)，根據(jù)貨幣購(gòu)買(mǎi)力計(jì)算，越南、柬埔寨等國(guó)家物價(jià)大致相當(dāng)于中國(guó)20世紀(jì)90年代初的水平。
實(shí)際上，糧食托市政策的重要目標(biāo)就是防止糧食價(jià)格大幅下跌、彌補(bǔ)成本上漲，從而保障農(nóng)民合理收益。然而，與日本、韓國(guó)不同，中國(guó)未能設(shè)置高關(guān)稅人為隔絕國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，于是國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛導(dǎo)致糧食大量進(jìn)口。
2月初國(guó)家調(diào)低早稻最低收購(gòu)價(jià)，3月末又在東北等地取消玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，調(diào)整為“市場(chǎng)化收購(gòu)”加“補(bǔ)貼”的新機(jī)制，這都可以視為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大舉措。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)與建立托市政策是一致的，仍然是保護(hù)農(nóng)民合理收益、保障國(guó)家糧食安全。就玉米而言，未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)，國(guó)儲(chǔ)糧食部門(mén)不再是玉米收購(gòu)的主力，但仍然會(huì)作為多元化的主體參與收購(gòu)，同時(shí)中央財(cái)政還會(huì)安排一定數(shù)量的補(bǔ)貼資金撥付給省區(qū)政府，由地方自主制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象和依據(jù)等，同時(shí)還會(huì)研究相關(guān)措施，防止出現(xiàn)較大范圍“賣(mài)糧難”。
在各項(xiàng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的配合下，糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)將會(huì)進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化。糧食年度產(chǎn)量將會(huì)有較大幅度調(diào)整，但是必須特別強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是：糧食產(chǎn)能仍將持續(xù)強(qiáng)化，從而實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”。具體到玉米上，未來(lái)5年，在“鐮刀彎”地區(qū)，籽粒玉米的種植面積將調(diào)減5000萬(wàn)畝以上，調(diào)整的面積將會(huì)被青貯玉米、大豆、優(yōu)質(zhì)飼草、雜糧雜豆、春小麥、經(jīng)濟(jì)林果和生態(tài)功能型植物所替代，而且還會(huì)配合國(guó)家新一輪退耕還林還草政策。
在這一改革的背景下，農(nóng)民和各類(lèi)新型經(jīng)營(yíng)主體有必要樹(shù)立更為明確的市場(chǎng)意識(shí)，增強(qiáng)主觀能動(dòng)性。根據(jù)形勢(shì)適度調(diào)整種植面積，對(duì)種植結(jié)構(gòu)調(diào)優(yōu)調(diào)精，積極參與國(guó)家推動(dòng)糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的進(jìn)程。例如，可以減少籽粒玉米種植，短期內(nèi)甚至可以調(diào)整部分籽粒玉米的種植方式，直接進(jìn)行糧改飼。再如，適當(dāng)減少早秈稻種植，增加高品質(zhì)稻谷的種植，以訂單農(nóng)業(yè)等模式積極與加工企業(yè)對(duì)接。對(duì)土地、勞動(dòng)力以及其他資源要素的投入，也應(yīng)當(dāng)有更為合理的安排，例如，糧價(jià)下的背景下，可以適當(dāng)調(diào)低土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。在政策方面，應(yīng)及時(shí)了解國(guó)家補(bǔ)貼政策實(shí)施的對(duì)象、方式、額度，應(yīng)對(duì)“賣(mài)糧難”的措施等，及時(shí)關(guān)注市場(chǎng)價(jià)格，充分了解各類(lèi)市場(chǎng)主體收購(gòu)動(dòng)態(tài)，最大程度地保障自身利益。
