日前，人民銀行會(huì)同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)有關(guān)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)”抵押貸款的文件。有人解讀說，農(nóng)民的住房和土地從此全面進(jìn)入可抵押時(shí)代，甚至有機(jī)構(gòu)根據(jù)全國耕地、宅基地總面積，測算出此舉可激活農(nóng)村100萬億元的土地價(jià)值。
“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)，兼具土地制度改革和金融制度創(chuàng)新的特點(diǎn)，是一項(xiàng)重大創(chuàng)新。長期以來，按照物權(quán)法、擔(dān)保法的相關(guān)規(guī)定，耕地、宅基地等農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。而農(nóng)業(yè)發(fā)展需要中長期資金供給，由于缺乏有效抵押物，面臨擔(dān)保難、融資難的問題。“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)有效盤活了農(nóng)村資源、資產(chǎn)，增加了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的中長期資金供給。
從改革全局看，農(nóng)村土地改革事關(guān)9億人的福祉，改革收益固然要看，但防范風(fēng)險(xiǎn)是首位的。“兩權(quán)”是農(nóng)民最重要的兩項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，事關(guān)農(nóng)民衣食所依和家人所居，抵押貸款又涉及金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制，風(fēng)險(xiǎn)防范勢在必然。在此前國務(wù)院關(guān)于“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)的文件中，出現(xiàn)最多的字眼就是“法律”與“風(fēng)險(xiǎn)”，這決定了試點(diǎn)必須于法有據(jù)，講究條件，不可一哄而上。
應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)實(shí)條件下，“兩權(quán)抵押”的實(shí)施面臨很多難題和不確定性。若發(fā)生違約，土地資產(chǎn)如何處置?農(nóng)民是否會(huì)因經(jīng)營不善陷入失地困境?此前，各地“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不一、做法不同，缺乏完善的制度保障。在部分地區(qū)，農(nóng)民將承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給工商企業(yè)后，企業(yè)在農(nóng)民不知情的情況下，將大片土地經(jīng)營權(quán)作為貸款抵押物，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)處置為難，農(nóng)民合法利益難以保障，也容易影響社會(huì)穩(wěn)定。
因此，要優(yōu)先解決“兩權(quán)”抵押的風(fēng)險(xiǎn)防控。比如，對(duì)農(nóng)民來說，“兩權(quán)”抵押要切實(shí)尊重農(nóng)民意愿，抵押貸款需由農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自愿申請(qǐng)，確保農(nóng)民成為真正的知情者和受益者;流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)抵押需經(jīng)承包農(nóng)戶同意，抵押僅限于流轉(zhuǎn)期內(nèi)的收益，既不是全部的農(nóng)村承包土地、也不是永久的土地收益;農(nóng)民用于抵押的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須建立在合法取得的宅基地上面，必須有另外的固定住所，等等。
要同步解決金融機(jī)構(gòu)放貸的風(fēng)險(xiǎn)防控。對(duì)銀行來說，“兩權(quán)”資產(chǎn)變現(xiàn)難是最大顧慮。對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。這就要考慮到農(nóng)村宅基地使用權(quán)原則上只能本村流轉(zhuǎn)的法規(guī)。在承包地方面，涉及耕地紅線、農(nóng)地用途管制等重大問題，“逆城市化”“下鄉(xiāng)買地”此路仍然不通。各地要結(jié)合實(shí)際，采取利息補(bǔ)貼、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等方式，建立風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償機(jī)制。
“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，城鄉(xiāng)都關(guān)注，各地改革愿望高。但農(nóng)村土地制度改革復(fù)雜的法律問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)壓力，決定了試點(diǎn)選擇的嚴(yán)格條件。“兩權(quán)”抵押在制度設(shè)計(jì)時(shí)就有所控制，要求試點(diǎn)封閉運(yùn)行、范圍有限、區(qū)域固定。經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。目前，僅分別限在農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)232個(gè)試點(diǎn)縣和宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)59個(gè)試點(diǎn)縣進(jìn)行，并要求抵押做到控制面積和控制期限。
“兩權(quán)”抵押背后的多重權(quán)利關(guān)系與深層利益關(guān)系，就像硬幣的正反兩面一樣相伴共生，是試點(diǎn)要進(jìn)一步破解的難題。要在保障農(nóng)戶基本居住權(quán)、承包權(quán)、優(yōu)先受讓權(quán)和土地持續(xù)生產(chǎn)能力的前提下，依托各地實(shí)際，既要穩(wěn)妥，也要大膽創(chuàng)新，探索出農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)有效處置和農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)有效流轉(zhuǎn)的不同經(jīng)驗(yàn)，平衡好農(nóng)民合法權(quán)益與金融機(jī)構(gòu)正當(dāng)利益的關(guān)系。
