“有了土地身份證，上面蓋著區(qū)政府的大印，以后就不是誰隨隨便便就能動的了。”梁興寬是淄博市淄川區(qū)嶺子鎮(zhèn)下店村村民，他說，自從拿到《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，再踏進(jìn)自家的玉米地，那種發(fā)自內(nèi)心的踏實(shí)、放心，“從來沒有過”。
正在全國范圍內(nèi)進(jìn)行的承包地“確權(quán)登記頒證”工作，通過給農(nóng)民頒發(fā)獨(dú)一無二的“土地身份證”，讓每戶農(nóng)民都與一塊塊空間地理位置明確的土地聯(lián)系起來，解決了長期以來土地權(quán)屬不清的問題。
2009年開始，從在村組搞試點(diǎn)，然后整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)試點(diǎn)，又到整縣、整省試點(diǎn)，土地確權(quán)登記頒證由點(diǎn)到面、平穩(wěn)推進(jìn)。據(jù)農(nóng)業(yè)部通報(bào)，全國先后有2215個縣(市、區(qū)、旗)開展了試點(diǎn)工作，涉及30.2萬個村，完成確權(quán)登記面積2.6億畝。
山東是全國第一批整省試點(diǎn)省份之一，2013年開始著手，計(jì)劃到今年底基本完成。記者近期深入山東多個縣市區(qū)采訪發(fā)現(xiàn)，“土地身份證”這個不起眼的“小本本”，意義非凡。
以此為依托，以“三權(quán)分置”為精髓的新一輪農(nóng)村土地制度改革，開始落向?qū)嵦帯?/p>
土地承包權(quán)空前強(qiáng)化
從梁興寬家的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》上可以看到，兩塊耕地的面積、“四至”標(biāo)注得清清楚楚。附帶的地塊平面圖，直觀地看出這兩塊地的空間地理位置。
上世紀(jì)70年代末，全國范圍內(nèi)以“分田到戶”為主要內(nèi)容的土地產(chǎn)權(quán)制度改革陸續(xù)展開。雖然法律、政策一再要求穩(wěn)定承包關(guān)系，但現(xiàn)實(shí)中“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)、換屆必重調(diào)”的現(xiàn)象普遍存在。
在很多農(nóng)民看來，這次土地確權(quán)頒證，是國家給的一顆“定心丸”。記者從多戶農(nóng)民的“土地身份證”上看到這樣的表述：國家保護(hù)承包方的土地承包、經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得侵犯;承包期內(nèi)，不得違法調(diào)整、收回承包地。
曾多年參與山東省委一號文件制定工作的山東省委農(nóng)工辦原副主任劉同理說，有的村干部頻繁調(diào)整土地，實(shí)際上調(diào)整的是承包關(guān)系，即承包權(quán)。這次確權(quán)頒證，“對每一塊四至清楚的土地，都在物理上、地理上明確給了承包農(nóng)戶，并重申‘不得調(diào)整、收回’，這就使農(nóng)民對土地的承包權(quán)得到了空前強(qiáng)化。”
德州市平原縣張華鎮(zhèn)小張村村民吳登連告訴記者，他家有一塊地高低不平，耕種、澆水都非常麻煩。為什么不平整一下呢?“村里隔不了幾年就調(diào)一次地，萬一我今年花錢平整了，明年調(diào)地咋辦?這塊地可能就不是我的了，我的投入豈不是白費(fèi)了?”
土地確權(quán)之后，吳登連去年專門花了2000多元錢，請推土機(jī)把那塊讓他“別扭了很多年”的地給推平了。他說：“這塊地歸我以后不會變了，現(xiàn)在花點(diǎn)錢，用不了幾年就能賺回來!”
一些農(nóng)民還開始反思過去那種掠奪式的耕種方式。菏澤市巨野縣太平鎮(zhèn)河王莊村村民王學(xué)組說，十幾年沒有深松過地了，現(xiàn)在板結(jié)得比較厲害，既然以后土地穩(wěn)定了，肯定要定期深松，對提高地力很有好處。
土地經(jīng)營權(quán)市場化開閘
土地是我國農(nóng)民最大宗、最值錢的財(cái)產(chǎn)，但是由于交易、抵押等權(quán)能不完整，除了種植產(chǎn)出之外，幾乎無法給農(nóng)民帶來任何財(cái)產(chǎn)性收入，也制約了土地資源發(fā)揮更大的效率。
齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心是山東省省級綜合性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，打開它的網(wǎng)站，可以看到多宗農(nóng)村產(chǎn)權(quán)成功交易的記錄。最近的一則是，濰坊市寒亭區(qū)高里街道高家朱馬村村民陳安軍，將30畝耕地流轉(zhuǎn)給了個人韓永濤，流轉(zhuǎn)期限是10年，流轉(zhuǎn)價格為每年每畝600元。
劉同理說，在中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的最新制度設(shè)計(jì)中，過去統(tǒng)稱的“承包經(jīng)營權(quán)”，細(xì)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。承包權(quán)歸農(nóng)戶，且“長久不變”，不得交易、抵押。經(jīng)營權(quán)最初也歸承包農(nóng)戶，但可以流轉(zhuǎn)、交易、擔(dān)保、抵押、入股等。
交易中心總裁李英華告訴記者，過去因?yàn)槌邪鼨?quán)和經(jīng)營權(quán)的捆綁，土地流轉(zhuǎn)過程中經(jīng)常讓雙方都感到為難：轉(zhuǎn)出方擔(dān)心失地風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)入方擔(dān)心投資白費(fèi)。這次土地確權(quán)頒證，用發(fā)證形式把
土地的各項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行了明確，土地入市交易(流轉(zhuǎn))就有了“通行證”。
平邑縣樓山溝村村民黃友朋有5畝承包地不想自己種，同村的表親想流轉(zhuǎn)過去種煙葉。一方怕流轉(zhuǎn)時間長了出變故，地收不回來，另一方嫌流轉(zhuǎn)時間短了“沒意思”。因?yàn)槌邪晗逈]談攏，地不僅沒流轉(zhuǎn)成，兩家還鬧了別扭。
這次確權(quán)之后，黃友朋主動找到表親，表示流轉(zhuǎn)多少年都行。他說：“有了證之后，流轉(zhuǎn)多少年我都不怕，轉(zhuǎn)給他的只是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)說到根上還是我的。”
隨著土地確權(quán)頒證工作的推進(jìn)，中國農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)的擔(dān)憂正在消解。據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)，截至去年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.03億畝，比2013年增長18.3%，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積的30.4%。
土地使用權(quán)的市場化，有效提升了資源的配置效率。范學(xué)德是泰安市東平縣新湖鎮(zhèn)范洼村的水面養(yǎng)殖大戶，2008年從村里承包了65畝魚塘，由于去年養(yǎng)殖的黃河大鯉魚經(jīng)濟(jì)效益低，就萌生了把剩余兩年的承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的念頭。
東平縣農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所揭牌當(dāng)天，范學(xué)德以6.5萬元的價格將魚塘成功轉(zhuǎn)包給同村村民范思東用于養(yǎng)殖效益更高的錦鯉。
伴隨著交易規(guī)模的擴(kuò)大，市場“價格發(fā)現(xiàn)”的作用開始凸顯。記者從齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心了解到，由于公開競價方式的使用，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)普遍在800--1200元/畝，而農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)的土地，由于信息不對稱，價格多在每畝七八百元。
土地經(jīng)營權(quán)資本化開閘
資金短缺一直是制約我國農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。最近，國務(wù)院《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，鼓勵試點(diǎn)地區(qū)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。
在國務(wù)院出臺指導(dǎo)意見之前，各級各地一直希望以農(nóng)村土地的使用權(quán)作抵押進(jìn)行融資，打通農(nóng)村資源與金融資本的聯(lián)系通道，讓靜態(tài)的土地“流”起來，使沉睡的資源“活”起來，為農(nóng)村發(fā)展注入急需的金融血液。
例如，2010年，人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)出指導(dǎo)意見，要求在全國范圍內(nèi)探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。重慶、山東、廣東等地跟進(jìn)較為積極。2013年2月，銀監(jiān)會又發(fā)文支持在法律關(guān)系明確地區(qū)探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵(質(zhì))押貸款業(yè)務(wù)。此外，各省、市、縣級出臺的地方性政策，更是數(shù)不勝數(shù)。
但是，盡管一直在推，這一工作并未取得實(shí)質(zhì)性突破。
齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心風(fēng)險(xiǎn)控制部負(fù)責(zé)人解延春說，在這一輪土地確權(quán)頒證之前，大量土地沒有合法的憑據(jù)，這樣就不能用于抵押，銀行不會認(rèn)可;還有的土地存在權(quán)屬糾紛，也不能用于抵押。
淄博市淄川區(qū)農(nóng)商行業(yè)務(wù)部經(jīng)理韓斐說，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，一旦出現(xiàn)貸款人無力償還，銀行如何對抵押物進(jìn)行處置、變現(xiàn)，一直是難以解決的問題。“要么是土地押在手中成為包袱，要么只能再轉(zhuǎn)讓給其他專業(yè)單位經(jīng)營。”土地確權(quán)頒證的大規(guī)模推進(jìn)，以及土地經(jīng)營權(quán)交易市場的形成，有效破解了這個難題。
滕州市西崗鎮(zhèn)半閣村村民宋致帥前幾年流轉(zhuǎn)了580畝土地，創(chuàng)辦了一個糧食種植專業(yè)合作社。盡管經(jīng)營效益很好，但擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模很難，主要是缺錢。2014年，得益于滕州市探索土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，宋致帥利用流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)，從當(dāng)?shù)剞r(nóng)商行拿到50萬元貸款，成功跨過資金“坎”。他說，現(xiàn)在合作社又流轉(zhuǎn)了附近村莊的近千畝土地，每年種糧收入20多萬元。
山東省委農(nóng)工辦主任王澤厚說，山東是人民銀行確定的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款整省試點(diǎn)省。截至2014年底，山東已有97個縣(市、區(qū))開展了這項(xiàng)業(yè)務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的資本化。
劃清政府與市場邊界是下一步的關(guān)鍵
在土地經(jīng)營權(quán)交易、抵押過程中，各地碰到了一些現(xiàn)實(shí)問題。
淄川區(qū)農(nóng)業(yè)局局長戰(zhàn)振慶說，不論是交易還是抵押，之前都要先做評估。然而，他們找遍了整個淄博市，也沒有找到能夠做這種業(yè)務(wù)的專業(yè)公司。
無奈之下，淄川區(qū)進(jìn)行了變通。他們從農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧等部門抽調(diào)了一些專家，臨時組成“土地經(jīng)營權(quán)價值評估專家組”，對抵押貸款的土地進(jìn)行價值估算。
“這只能算權(quán)宜之計(jì)，不可能長久。這些專家都是公職人員，總不能讓他們一直做應(yīng)該由市場做的事情，最終還得交給專業(yè)評估公司來做。”戰(zhàn)振慶說。
做土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，銀行希望能有擔(dān)保和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的介入，幫助他們分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。但如此一來，貸款方的融資成本會明顯上升。
例如，銀行貸款利率一般是在同期基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上上浮20%--30%，擔(dān)保機(jī)構(gòu)收取2%--3%的擔(dān)保費(fèi)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)收取2%左右的保費(fèi)，再加上1%左右的評估費(fèi)。按最新一年期貸款4.6%的基準(zhǔn)利率，最終綜合融資成本超過了10%。這對農(nóng)戶或合作社來說，很難承受。
在土地經(jīng)營權(quán)的交易環(huán)節(jié)，除了同樣面臨中介組織欠缺的困難之外，還面臨政府與市場邊界不清的問題。
齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心性質(zhì)是企業(yè)法人，但在區(qū)縣級建立分公司時，大多是在經(jīng)管部門加掛一塊牌子，部分具體業(yè)務(wù)也由經(jīng)管干部操辦。很多地方的經(jīng)管站和交易所實(shí)際上是“一套人馬、兩塊牌子”。
李英華說，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易包括資產(chǎn)評估、交易信息發(fā)布、價格發(fā)現(xiàn)、組織產(chǎn)權(quán)交易、簽約、交付、執(zhí)行等多個環(huán)節(jié)，這個鏈條應(yīng)主要由市場機(jī)制來主導(dǎo)。為保證這個交易鏈條的完整和順暢，政府應(yīng)建立嚴(yán)格的保障制度，例如政策法律支撐、產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)核實(shí)變更登記、糾紛處理和仲裁等等。但從長期來看，政府與市場的邊界應(yīng)該劃清，不然仍將面臨“二次改革”問題。
