一、穩(wěn)步開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作
建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證制度，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎(chǔ)性工作。2015年2月，農(nóng)業(yè)部等六部委下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》，新增江蘇、江西、湖北等9個省(區(qū))開展整省試點(diǎn)，其他省份擴(kuò)大開展以縣為單位的整體試點(diǎn)，迄今已有1988個縣開展確權(quán)頒證。各地要按照中央統(tǒng)一部署，抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題，鼓勵有條件的地區(qū)在承包土地確權(quán)登記頒證基礎(chǔ)上，探索承包土地折股量化、按股分配，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。同時，應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策的宣傳，讓農(nóng)民充分了解確權(quán)登記頒證工作的目的、意義、作用和程序要求，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，提高農(nóng)民維護(hù)土地承包權(quán)益的意識和能力。
二、發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營
2015年中央一號文件指出，要堅持農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體，積極發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營要“適度”，不能盲目求大、強(qiáng)行推進(jìn)。從全國來看，由于各地的農(nóng)業(yè)資源稟賦、農(nóng)民就業(yè)和收入結(jié)構(gòu)等自然經(jīng)濟(jì)條件千差萬別，不可能存在一個放之四海而皆準(zhǔn)的土地經(jīng)營規(guī)模適宜標(biāo)準(zhǔn)。所以，合理確定適合當(dāng)?shù)氐耐恋亟?jīng)營規(guī)模要靠各地從實(shí)踐中探索。
從許多地方的實(shí)踐來看，土地規(guī)模經(jīng)營的務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，土地經(jīng)營規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪恋孛娣e10-15倍的，比較適合多數(shù)地區(qū)的生產(chǎn)需求，應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持。不僅各地農(nóng)業(yè)經(jīng)營適宜的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)不一而足，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)形式也要因地制宜，各地要結(jié)合實(shí)際不斷探索和豐富適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的有效形式。有條件的地方根據(jù)農(nóng)民意愿，可以統(tǒng)一連片整理耕地，將土地折股量化、確權(quán)到戶，經(jīng)營所得收益按股分配。鼓勵農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細(xì)碎化問題。鼓勵承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。有條件的地方應(yīng)制定扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)承包地并促進(jìn)其轉(zhuǎn)移就業(yè)。引導(dǎo)農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作社，鼓勵承包農(nóng)戶開展聯(lián)戶經(jīng)營，引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)民合作社聯(lián)合社，擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營面積，解決土地碎片化和產(chǎn)出能力低下等問題，推動集約規(guī)模經(jīng)營。引導(dǎo)鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民或農(nóng)民合作社以“訂單農(nóng)業(yè)”等方式實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。最近幾年，一些地區(qū)探索開展農(nóng)地托管發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營取得了很好的效果。這種經(jīng)營模式可以在堅持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度不變的前提下，為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的社會化服務(wù)，既可以讓農(nóng)民保留土地承包權(quán)還可以得到比土地流轉(zhuǎn)還多的收益，既節(jié)約了生產(chǎn)成本又解放了農(nóng)村勞動力，既為農(nóng)民開辟了穩(wěn)定增收渠道又提高了規(guī)模生產(chǎn)所帶來的單產(chǎn)收益，是農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)營過渡的有效形式。山東供銷社通過土地托管服務(wù)，改變原先的一家一戶分散經(jīng)營模式，實(shí)行規(guī)?；a(chǎn)、標(biāo)準(zhǔn)化種植、集約化經(jīng)營，讓更多的農(nóng)民得到實(shí)惠，非常受農(nóng)民群眾歡迎，目前土地托管面積超過1000萬畝。實(shí)踐證明，農(nóng)地托管能夠較好地適應(yīng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)新形勢，有效避免行政推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的諸多不利，具有牢固的群眾基礎(chǔ)和較為廣泛的適用范圍，是一種接地氣的規(guī)模經(jīng)營實(shí)現(xiàn)形式。因此，要鼓勵各地積極推廣既不改變農(nóng)戶承包關(guān)系、又保證地有人種的托管服務(wù)模式。要鼓勵種糧大戶、農(nóng)機(jī)大戶和農(nóng)機(jī)合作社開展全程托管或主要生產(chǎn)環(huán)節(jié)托管，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一耕作，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。
三、落實(shí)好支持適度規(guī)模經(jīng)營的財政、信貸等扶持政策
近日，財政部制定了《關(guān)于支持多種形式適度規(guī)模經(jīng)營促進(jìn)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》，此前，銀監(jiān)會、農(nóng)業(yè)部已經(jīng)下發(fā)了《關(guān)于金融支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)和集約化經(jīng)營的指導(dǎo)意見》。其他相關(guān)部門也出臺了一系列促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的扶持政策。各地要抓好扶持政策的落實(shí)工作，確保各項有力措施真正能實(shí)施到位。當(dāng)前，要重點(diǎn)做好兩方面的政策落實(shí)工作。一是加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。近年來，各地涌現(xiàn)出大量多種類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，有力帶動了適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。截至2014年底，全國已有專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場341萬戶，合作社129萬個，龍頭企業(yè)超過12萬家。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，從2015年調(diào)整完善農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等三項補(bǔ)貼政策(簡稱農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”)，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營，重點(diǎn)向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等新型經(jīng)營主體傾斜。各級財政還應(yīng)加大對農(nóng)民合作社的支持力度，重點(diǎn)支持以家庭成員為主要勞動力、以農(nóng)業(yè)為主要收入來源、從事專業(yè)化、集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模適度的家庭農(nóng)場發(fā)展。鼓勵開展大型農(nóng)機(jī)金融租賃試點(diǎn)和創(chuàng)新農(nóng)機(jī)信貸服務(wù)，多渠道多形式滿足適度規(guī)模經(jīng)營主體的購機(jī)和用機(jī)需求。推動財政支農(nóng)項目與新型經(jīng)營主體有效對接，使其更加廣泛和深入地參與財政支農(nóng)項目的建設(shè)、運(yùn)行和管理。二是支持引導(dǎo)有利于適度規(guī)模經(jīng)營的體制機(jī)制創(chuàng)新。穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)。推動組建以政府出資為主、重點(diǎn)開展農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)的縣域融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，加快構(gòu)建覆蓋全國的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。積極推動普惠金融服務(wù)體系建設(shè)，繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼和縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵政策的引導(dǎo)作用，鼓勵金融機(jī)構(gòu)加大對適度規(guī)模經(jīng)營的支持力度。采取貸款貼息、風(fēng)險補(bǔ)償、融資增信、創(chuàng)投基金等方式，幫助適度規(guī)模經(jīng)營主體拓寬融資渠道，降低融資成本。進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，有效提高對適度規(guī)模經(jīng)營的風(fēng)險保障水平。
四、促進(jìn)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織發(fā)展
建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重要方面。十七屆三中全會提出，要“加快構(gòu)建以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會力量為補(bǔ)充，公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”。實(shí)踐證明，通過發(fā)展農(nóng)戶間的聯(lián)合與合作以及農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)來提高組織化和規(guī)?；?，也是發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的有效實(shí)現(xiàn)形式，而且，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模越大，就越需要完善的社會化服務(wù)體系與之相適應(yīng)。各地要采取財政扶持、信貸支持等措施，落實(shí)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，加快培育多種形式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務(wù)組織。采取政府購買服務(wù)等方式支持符合條件的經(jīng)營性服務(wù)組織承擔(dān)農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)，可以幫助農(nóng)戶通過購買農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)在有限的耕地上實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和裝備的應(yīng)用，是健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的有效手段。比如，一些地方探索通過購買社會服務(wù)方式，鼓勵農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)機(jī)合作社等農(nóng)機(jī)服務(wù)組織開展跨區(qū)深松整地作業(yè)等社會化服務(wù)，就發(fā)揮了很好的效果。2015年中央一號文件提出了采取購買服務(wù)等方式鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與公益性服務(wù)的明確要求。目前，農(nóng)業(yè)部在一些縣市組織開展了政府向經(jīng)營性服務(wù)組織購買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)機(jī)制的創(chuàng)新試點(diǎn)，通過政府訂購、定向委托、以獎代補(bǔ)、貸款擔(dān)保、招投標(biāo)等方式，支持具有一定資質(zhì)的經(jīng)營性服務(wù)組織從事可量化、易監(jiān)管、受益廣的農(nóng)業(yè)公益性服務(wù);探索對試點(diǎn)縣經(jīng)營性服務(wù)組織和生產(chǎn)經(jīng)營主體擴(kuò)大有效擔(dān)保物范圍，提高授信額度，適當(dāng)給予利率優(yōu)惠;鼓勵試點(diǎn)縣建立由財政出資的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，為各類經(jīng)營性服務(wù)組織和生產(chǎn)經(jīng)營主體提供貸款擔(dān)保。鼓勵地方總結(jié)推廣財政支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務(wù)和新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)供種供肥、農(nóng)機(jī)作業(yè)、農(nóng)技推廣、生產(chǎn)管理和產(chǎn)品銷售等生產(chǎn)經(jīng)營的組織化和統(tǒng)一化，提高區(qū)域規(guī)模經(jīng)營效益。供銷合作社長期扎根農(nóng)村、貼近農(nóng)民，有比較健全的組織體系和經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)，目前已經(jīng)建立了34萬家綜合服務(wù)社，在為農(nóng)服務(wù)方面具有獨(dú)特優(yōu)勢。近日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定》指出，供銷合作社要由流通服務(wù)向全程農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)延伸，重點(diǎn)圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品流通服務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)、農(nóng)村合作金融服務(wù)，加快構(gòu)建綜合性、規(guī)?；?、可持續(xù)的為農(nóng)服務(wù)體系。各地要進(jìn)一步深化供銷合作社改革，適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，下大氣力提高農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)能力，把供銷合作社辦成真正符合農(nóng)民需求的合作經(jīng)濟(jì)組織。
五、穩(wěn)妥開展農(nóng)戶承包地有償退出試點(diǎn)
對于一些在城鎮(zhèn)長期定居、穩(wěn)定就業(yè)的居民，在農(nóng)村改革實(shí)驗(yàn)區(qū)可以探索農(nóng)戶承包地有償退出，但這必須建立在堅持農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)民充分自愿的基礎(chǔ)上。同時，必須注意，現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件;要充分尊重進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有有償退出的意愿。除了農(nóng)戶的主觀意愿外，農(nóng)戶承包地有償退出進(jìn)程是與農(nóng)村土地制度的完善程度以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)程度等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)密切相關(guān)的，目前來看，因生活方式選擇而不愿放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)戶將長期存在，總體上尚不具備大規(guī)模推動農(nóng)戶有償退出承包地的主客觀條件，因此，這項改革試點(diǎn)必須在農(nóng)村改革實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)審慎穩(wěn)妥開展。
此外，在發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營過程中，要注意處理好工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的問題，堅決防止出現(xiàn)“非農(nóng)化”。近年來，一些地方出現(xiàn)了工商資本到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)等問題。為此，農(nóng)業(yè)部會同中央農(nóng)辦等部門出臺《關(guān)于加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的意見》，明確土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營必須堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線;對工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，主要是鼓勵其根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、產(chǎn)業(yè)特征，重點(diǎn)發(fā)展資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè);加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地規(guī)范管理，健全工商資本租賃農(nóng)地風(fēng)險防范機(jī)制，強(qiáng)化工商資本租賃農(nóng)地事中事后監(jiān)管，強(qiáng)化租賃農(nóng)地的用途管制，采取堅決措施嚴(yán)禁耕地“非農(nóng)化”。
