居住證承載哪些基本公共服務(wù)？農(nóng)民工市民化成本有多大？對農(nóng)民來說，真正成為城里人還要跨越哪些障礙？財政轉(zhuǎn)移支付等制度該做出哪些調(diào)整？地方實踐能否成為改革樣本？專家學(xué)者描繪了怎樣的路線圖？請看本期報道。
——編者
農(nóng)民變市民，成本有多大？
農(nóng)民工本身也是財富的創(chuàng)造者，既要看到農(nóng)民工市民化可能產(chǎn)生的社會成本，也要看到由此產(chǎn)生的綜合收益
這個春天，聽到《政府工作報告》中關(guān)于“農(nóng)民工市民化”的相關(guān)表述，20多歲的東北小伙兒祝偉眼前一亮。從讀大專開始，祝偉就從家鄉(xiāng)黑龍江齊齊哈爾來到山東濟(jì)南，針灸專業(yè)畢業(yè)后，一直在濟(jì)南的診所打工。“我在濟(jì)南生活快10年了，沒把自己當(dāng)外人?？膳笥鸭依镆恢毕游沂?a href="http://gzstnw.cn" target="_blank">農(nóng)村的。要是我能成為真正的‘濟(jì)南人’，估計就沒人反對了。”
對祝偉來說，成為市民不光是拿到結(jié)婚“通行證”的問題。“能享受城市居民的醫(yī)保，往后小孩上學(xué)不用額外交費(fèi)。最重要的是我將來想開診所，有城里戶口的話，租房子、貸款都容易些。這個市民身份可是有含金量的哈。如果國家愿意補(bǔ)貼，是不是‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’就更容易些？”他憧憬著。
今年《政府工作報告》提出，要“建立財政轉(zhuǎn)移支付與市民化掛鉤機(jī)制，合理分擔(dān)農(nóng)民工市民化成本。”據(jù)統(tǒng)計，2014年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%。全國人戶分離人口達(dá)2.98億人，其中流動人口為2.53億人，絕大多數(shù)為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民。讓這支流動大軍扎根城市，成為真正的市民，成本到底有多大？國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)部部長葉興慶表示，對于農(nóng)民工市民化成本要科學(xué)評估。“農(nóng)民工市民化成本是指地方政府為農(nóng)民工享有與本地戶籍人口相同的公共服務(wù)所付出的成本。關(guān)于這一成本的測算，一般有兩種口徑，一種是較為寬泛的，包括了農(nóng)民工進(jìn)城落戶的各項成本，如隨遷子女義務(wù)教育成本、醫(yī)療保障成本、養(yǎng)老保險成本、保障性住房支出、其他社會保障支出和社會管理費(fèi)用、公共設(shè)施建設(shè)成本等；一種則范圍較窄，僅包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)成本。因此算出的數(shù)字各不相同，十幾萬元、七八萬元的都有。”
葉興慶認(rèn)為，由于我國各地情況不同，沒有必要統(tǒng)一測算農(nóng)民工市民化的成本。在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的過程中，也不應(yīng)過于強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工市民化成本，以免為一些地方將外來人口排斥在公共服務(wù)之外提供借口。“農(nóng)民工本身也是財富的創(chuàng)造者，既要看到農(nóng)民工市民化可能產(chǎn)生的社會成本，也要看到由此產(chǎn)生的綜合收益。讓2億多長期在城市打工的農(nóng)民工真正定居下來，成為新市民，會釋放巨大的改革紅利特別是內(nèi)需紅利。提高我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量，人的城鎮(zhèn)化才是最本質(zhì)、最核心的問題。”
人口流入、流出兩地，成本怎么擔(dān)？
應(yīng)以常住人口作為財政分成依據(jù)，調(diào)整各級政府之間的財政分配關(guān)系，確?；鶎诱邆涮峁┕卜?wù)的能力
國務(wù)院發(fā)展研究中心有關(guān)研究表明，農(nóng)民工市民化成本并非一次性支付，有的是當(dāng)期的，有的則是長期支出的過程，平攤到每年并不算高。從短期看，義務(wù)教育和保障性住房是主要支出，占總成本1/3左右；從長期看，養(yǎng)老保險補(bǔ)貼是主要支出，占到40%—50%。但隨著這些年基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，很多農(nóng)民工已經(jīng)享受了隨遷子女義務(wù)教育等部分基本公共服務(wù)，地方政府已承擔(dān)了相應(yīng)的支出。
“盡管如此，我國的城鎮(zhèn)化是在城鄉(xiāng)二元體制的基礎(chǔ)上啟動的，很多地方確實面臨著農(nóng)民工市民化成本難以消化的問題。”葉興慶說。
以江蘇省張家港市為例，本地戶籍人口為89萬人，外來人口有64萬人，其中50萬為勞動力人口。2012年，張家港市出臺了《關(guān)于加快新市民同城化待遇步伐的實施意見》，要求加大財政投入，市鎮(zhèn)兩級財政要加大對新市民享有同城化待遇工作所需資金的投入。“為了實現(xiàn)這個同城待遇，流入地政府花費(fèi)的財政投入可不少，光新建校舍就要花幾個億。”張家港市教育局副局長錢潔雅說，張家港共有16萬適齡兒童上幼兒園、小學(xué)和中學(xué)，其中外來務(wù)工人員子女有6萬人，而且每年以10%的速度在增長。這意味著張家港每年新增6000名學(xué)生，要新建5所學(xué)校，還要改擴(kuò)建10所學(xué)校。從2012年起，張家港市按照每人每學(xué)年414元的標(biāo)準(zhǔn)，下?lián)芡鈦碜优逃?jīng)費(fèi)；還向農(nóng)民工學(xué)校委派公立學(xué)校教師，比例不少于總師資的20%。
葉興慶告訴記者，近年來，為了調(diào)動地方政府的積極性，中央在義務(wù)教育領(lǐng)域進(jìn)行了探索，根據(jù)地方吸納的農(nóng)民工隨遷子女上學(xué)人數(shù)來給予財政補(bǔ)貼。十八屆三中全會《決定》提出了“人錢掛鉤”，即建立財政轉(zhuǎn)移支付與市民化掛鉤機(jī)制；去年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》還提出了“人地掛鉤”，對農(nóng)民工市民化做得較好的地區(qū)在土地指標(biāo)分配上給予一定傾斜。
張家港市委黨校副教授楊敏建議，針對城市公共服務(wù)產(chǎn)品的類別，應(yīng)采取差異化的轉(zhuǎn)移支付與財政分擔(dān)體系，以“誰受益，誰承擔(dān)”來明確主體責(zé)任，讓“錢跟人走”，改變?nèi)丝诹鞒龅貐^(qū)仍然享受原來按人頭計算的各種補(bǔ)貼，而人口流入地負(fù)擔(dān)公共產(chǎn)品、服務(wù)的新增成本的局面，要形成成本分擔(dān)的合理機(jī)制。
專家表示，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，今后應(yīng)進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，以常住人口作為財政分成依據(jù)，調(diào)整各級政府之間的財政分配關(guān)系。還要建立健全財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政管理體制，確?；鶎诱邆涮峁┕卜?wù)和以一定財政資金調(diào)配人口空間分布的能力。
改變城鄉(xiāng)身份差異，要分幾步走？
我國很多公共服務(wù)都與戶籍掛鉤。當(dāng)前要對這些公共服務(wù)逐項進(jìn)行梳理，按照從易到難的順序逐步剝離，最終讓戶籍成為人口管理而非社會管理的工具
關(guān)于農(nóng)民工市民化，《政府工作報告》還提出，對已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的外來人口，以居住證為載體提供相應(yīng)基本公共服務(wù)，取消居住證收費(fèi)。
“實施居住證制度，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要環(huán)節(jié)。”葉興慶說，現(xiàn)階段我國農(nóng)民工市民化的進(jìn)程分兩步走，一是到2020年解決1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶的問題；二是以居住證為載體，與居住年限等條件掛鉤，讓2億人通過居住證制度享受相應(yīng)的基本公共服務(wù)，從而逐步實現(xiàn)市民化，這是比較可行的路徑。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥建議，應(yīng)優(yōu)先解決那些在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)、長期居住，有一定技能和學(xué)歷，對農(nóng)業(yè)基本不依賴的農(nóng)民工戶口問題，讓更多的農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展所需要的產(chǎn)業(yè)工人。
“城鄉(xiāng)二元體制下，我國很多公共服務(wù)都與戶籍掛鉤。當(dāng)前要對這些公共服務(wù)逐項進(jìn)行梳理，按照從易到難的順序逐步剝離，最終讓戶籍成為人口管理而非社會管理的工具。”葉興慶說。
“進(jìn)城農(nóng)民工更看重戶口背后的權(quán)益。”張家港市新市民事務(wù)中心主任聞?wù)衿秸f，張家港市去年對全市居住3年以上的2.5萬名農(nóng)民工做了一次問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，其中有八成受訪者最希望子女進(jìn)公辦學(xué)校，有五成盼望小孩加入當(dāng)?shù)蒯t(yī)保，而想要落戶的僅三成。張家港市實行了新市民積分管理模式，在張家港市連續(xù)工作或居住滿一年以上的新市民，個人積分達(dá)到一定分值時，就可獲取家庭入戶、子女入公辦學(xué)校和參加當(dāng)?shù)鼐用襻t(yī)保等同城待遇。張家港的經(jīng)驗或許值得借鑒。專家表示，實現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，要從解決農(nóng)民工的迫切需求著手。吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，必須統(tǒng)籌解決農(nóng)民工的就業(yè)機(jī)會、住房、社會保險、子女教育等一系列問題。同時也要看到，農(nóng)民工市民化是一個逐步、緩慢的過程，既需要中央加強(qiáng)頂層設(shè)計，全面深化改革，也需要人口流入地、流出地等各級政府的共同努力，更需要全社會的支持與理解。惟其如此，才能盡快實現(xiàn)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出的戶籍人口城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，到2020年全國常住人口、戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到60%和45%。
人進(jìn)城了，農(nóng)村的地咋辦？
在農(nóng)民工市民化的過程中，不能要求農(nóng)民以放棄這些財產(chǎn)權(quán)利為條件來獲得公民權(quán)利
讓農(nóng)民工成為新市民，留在農(nóng)村的承包地、宅基地、集體資產(chǎn)權(quán)益怎么辦？這不僅是農(nóng)民工關(guān)心的問題，很多城里人也關(guān)心。葉興慶表示，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體資產(chǎn)收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利；享受與城市居民相同的基本公共服務(wù)則是公民權(quán)利，與財產(chǎn)權(quán)利并不矛盾。因此，在農(nóng)民工市民化的過程中，不能要求農(nóng)民以放棄這些財產(chǎn)權(quán)利為條件來獲得公民權(quán)利。中央在推進(jìn)戶籍制度改革中明確規(guī)定，如何處置進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的土地等財產(chǎn)權(quán)利，是帶著財產(chǎn)權(quán)利進(jìn)城還是有償退出，要尊重農(nóng)民意愿，不能將農(nóng)民放棄農(nóng)村土地等權(quán)益作為在城鎮(zhèn)落戶的前提。
“對進(jìn)城農(nóng)民而言，現(xiàn)階段保留這些財產(chǎn)權(quán)利十分必要。我國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成了農(nóng)村居民收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。作為城鎮(zhèn)的新居民，剛剛從農(nóng)村遷來的這部分人，參加城鎮(zhèn)社會保障特別是養(yǎng)老保險的時間較短，個人賬戶積累較少，今后能夠享受到的保障水平低于城鎮(zhèn)老居民；農(nóng)民全家進(jìn)城，涉及就業(yè)、住房、上學(xué)等很多問題，而其工資水平又低于城鎮(zhèn)老居民，保留這些財產(chǎn)權(quán)利可以增加他們部分財產(chǎn)性收入；在城鎮(zhèn)扎根下來需要一兩代人的努力，允許他們保留在農(nóng)村的部分財產(chǎn)權(quán)利也有利于社會穩(wěn)定。”葉興慶說。
李國祥表示，我國正在推進(jìn)的農(nóng)村土地制度改革賦予農(nóng)民多項農(nóng)村土地權(quán)能，不管作為集體成員的農(nóng)民是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是否在村里常住，都能夠獲得，即使將戶口外遷到城鎮(zhèn)，已經(jīng)被賦予的各類農(nóng)村土地權(quán)益也都可以享受。
“這方面尤其要吸取一些國家工業(yè)化過程中大量農(nóng)民失去土地和家園成為無產(chǎn)者涌入城市的教訓(xùn)。農(nóng)民享有的農(nóng)村土地權(quán)益有保障了，相信隨著新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的不斷推進(jìn)，一定能夠走出一條不以犧牲農(nóng)民利益為代價的中國特色城鎮(zhèn)化道路。”
