當(dāng)前，農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)正在全國各地開展，記者到安徽、黑龍江、福建等地的采訪情況看，各地方的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)從本地實(shí)際出發(fā)，探索出了各具特色的土地制度改革路徑和方式方法，積累了一些有效的新鮮經(jīng)驗(yàn)。但是，不能否認(rèn)，各個地方在探索這一改革實(shí)踐的過程中，出現(xiàn)了一些新情況、新問題甚至新矛盾。對此，各地要予以重視，并妥善解決，要切實(shí)保護(hù)農(nóng)民應(yīng)有的各項(xiàng)土地權(quán)益。
土地確權(quán)亟待規(guī)范和設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)
農(nóng)村土地確權(quán)是順利開展承包土地流轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能的重要前提，各地在探索改革過程中出現(xiàn)了一些新問題，迫切需要制定相關(guān)政策加以規(guī)范和解決。
安徽宿州市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)辦公室副主任徐志連反映，宿州在對農(nóng)民土地確權(quán)過程中面臨著困難。按照2013年中央一號文件，當(dāng)?shù)亻_始試點(diǎn)，對農(nóng)民承包土地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和住房開展確權(quán)和辦證工作。此項(xiàng)工作開展需要成本投入，如重新丈量土地，要投入人力、物力等。通過全球定位系統(tǒng)測繪土地時發(fā)現(xiàn)，有的家庭實(shí)際擁有的土地面積大于承包土地面積（承包證上標(biāo)明），有的家庭實(shí)際擁有的土地面積小于承包土地面積。根據(jù)宿州市委政研室、市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)辦的調(diào)研，埇橋區(qū)灰古鎮(zhèn)秦圩村秦東組的27戶農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)時全部進(jìn)行了丈量，有24戶土地實(shí)際面積大于二輪承包面積，增幅多在20%左右，一些超過50%。
出現(xiàn)上述情況的原因有，一是當(dāng)年分配承包土地面積時，村集體給予有的家庭多了一些面積，如對分得偏遠(yuǎn)地方的土地或質(zhì)量較差的土地的家庭，是按照二畝、三畝的土地算作一畝承包的面積；二是有的家庭近些年來自己開墾出的荒地，經(jīng)過多年耕種后變成好地，這部分“荒地”不在承包證上標(biāo)明的土地當(dāng)中，現(xiàn)在要不要重新核定其作為承包面積？如何核定？如果核定其為承包土地面積，那么這樣的家庭就實(shí)際擁有了比其他家庭更多的面積，這就會引發(fā)農(nóng)民家庭之間的不平衡矛盾。對此，當(dāng)?shù)剡€沒有找到妥善的辦法解決。
據(jù)了解，全國其他地方有的試點(diǎn)村采取了發(fā)放“荒地證”的做法，即對上述多于承包證標(biāo)明面積的土地，發(fā)放“荒地證”，擁有“荒地證”的家庭每年按其面積向村集體交納一定資金，如果這種地將來被征用改作其他用途，需將被征地收入的30%交給村集體，以此可增加村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。
針對土地確權(quán)過程中出現(xiàn)的上述新問題，各地試點(diǎn)可探索適應(yīng)本地實(shí)際的解決辦法，但最終解決這一問題，需要中央政府相關(guān)部門綜合各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定出臺全國統(tǒng)一的政策規(guī)定甚至頒布相關(guān)法規(guī)，這樣才能具有權(quán)威性和合法性。至于土地確權(quán)工作中需要投入的成本，業(yè)內(nèi)人士建議中央和地方財政協(xié)商一個支出方案，合理分?jǐn)傁嚓P(guān)成本。
土地流轉(zhuǎn)融資抵押擔(dān)保仍然缺乏法律支持
農(nóng)行宿州分行行長王好農(nóng)反映，現(xiàn)行《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》規(guī)定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，這使得農(nóng)地、農(nóng)房抵押貸款缺乏必要的法律依據(jù)。即使考慮對流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地所有權(quán)設(shè)定抵押，由于受農(nóng)民利益所限，不易處置變現(xiàn)。據(jù)記者了解，這是當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)開展土地流轉(zhuǎn)融資貸款服務(wù)時遇到的普遍問題。
十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”的方針。為了使中央的這一新方針落到實(shí)處，金融從業(yè)人士建議，目前首先應(yīng)當(dāng)修改《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押、擔(dān)保融資。健全成立土地流轉(zhuǎn)抵押、擔(dān)保的服務(wù)平臺，包括評估、登記、處置、交易等，增強(qiáng)其可操作性。
其次，農(nóng)村土地承包權(quán)抵押貸款在擔(dān)保和抵押登記等環(huán)節(jié)上存在著嚴(yán)重的缺失，多數(shù)都只是在農(nóng)委進(jìn)行備案，沒有一個核心的部門來統(tǒng)籌這項(xiàng)工作，也缺少一個制度化的登記流程。目前，不少地區(qū)只有相關(guān)的專項(xiàng)管理辦法，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)上出現(xiàn)違約等問題時很難依靠法律的手段來解決。從試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)來看，不少銀行也遇到過此類糾紛。黑龍江省克山縣在推進(jìn)過程中逐步建立了村政府確權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府評估土地價值、縣政府登記的三級管理方式，同時，農(nóng)經(jīng)總站成立仲裁委員會，有效地解決了一部分問題。但這樣的方法還是存有操作困難，就是法院并不受理土地流轉(zhuǎn)的糾紛案件，而仲裁在執(zhí)行上沒有強(qiáng)制力，一旦真正出現(xiàn)問題，銀行將很難處理土地。這些情況迫切要求政府提供一個擔(dān)保抵押手續(xù)的服務(wù)。
只有這樣,才能使農(nóng)民真正成為交易過程中主動、平等的出讓方，而不是過去統(tǒng)一征地制度下被動、不平等的接受方。
農(nóng)業(yè)風(fēng)險無法分散制約土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程
在實(shí)地采訪調(diào)查過程中記者發(fā)現(xiàn)，一些試點(diǎn)縣雖然已經(jīng)引入信托、擔(dān)保等金融工具，有了一定規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，但在探索過程中還是存在許多問題。
許多地區(qū)剛剛把信托機(jī)制引入到土地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮的功效還不明顯。此外還有一個隱憂就是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然災(zāi)害影響較大，近些年我國自然災(zāi)害頻發(fā)、多發(fā)，一旦大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的家庭農(nóng)場、合作社經(jīng)營失敗，那么怎樣保障流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民利益，如何尋找新的承包經(jīng)營主體，就成為不可避免的難題。采訪中許多人士建議，這除需要建立成型的流轉(zhuǎn)市場外，還需發(fā)揮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織主體的作用，建立風(fēng)險補(bǔ)償金。另外，如果土地流轉(zhuǎn)的價格過高，而龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場的利潤低，則會降低土地流轉(zhuǎn)的效果和積極性。比如，在福建沙縣，雖然土地流轉(zhuǎn)的面積和比例都較大，但是仍有一些貧瘠或者交通不便的土地?zé)o人問津。
農(nóng)村土地集約化經(jīng)營后，雖然能夠大大增加抵御市場風(fēng)險的能力，降低了生產(chǎn)資料的使用成本，且更易抵御自然災(zāi)害，但是同時意味著，如果出現(xiàn)巨災(zāi)或者大災(zāi)，那么造成的損失更大，而土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營需要的信貸資金規(guī)模迅速擴(kuò)大，一旦造成大規(guī)模的農(nóng)業(yè)損失，那么銀行的信貸資金必然會面臨著巨大風(fēng)險。因此，土地流轉(zhuǎn)實(shí)際上是與產(chǎn)業(yè)政策、財稅政策、金融政策等共同推進(jìn)的過程，尤其需要農(nóng)業(yè)保險的跟進(jìn)。各地的實(shí)踐表明，農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營后，更容易吸引金融資金的進(jìn)入，更便于農(nóng)業(yè)保險的推開，這需要逐步建立起信貸風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制和針對巨災(zāi)、大災(zāi)的風(fēng)險分散機(jī)制，在土地流轉(zhuǎn)中探索開展抵押、信托、保險等金融業(yè)務(wù)的可行性。
