在北京朝陽區(qū)一間不足10平米的磚瓦房里住著兩位老人，61歲的胡大爺，63歲的梁大媽，他們無兒無女，早年下崗脫離工作單位后以打零工為生，唯一的保障是每人每月可以領(lǐng)取低保金480元，可是面對越來越高昂的房租、生活花費和醫(yī)療費，老兩口生活得非常艱辛，晚景凄涼。
“我們沒有工作單位，不能參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。我們又是城鎮(zhèn)戶口，不能參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。”胡大爺認(rèn)為，他們是社會保障的“夾心層”、“兩不管”。“養(yǎng)老，養(yǎng)老，我們老了，可是沒人養(yǎng)我們。”
像胡大爺和梁大媽這樣無法得到養(yǎng)老保險的人在我國有2億～3億。目前，我國的居民戶籍分為農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口，所有擁有農(nóng)村戶口的居民都可以參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，擁有城鎮(zhèn)戶口的居民按照有無固定的工作單位和穩(wěn)定收入劃分為城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民，所有城鎮(zhèn)職工都可以通過工作單位參加養(yǎng)老保險，如國家公務(wù)員退休制度、事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老保險制度和企業(yè)職工(包括靈活就業(yè)人員、個體工商戶、自由職業(yè)者等)基本養(yǎng)老保險制度，而城鎮(zhèn)居民則成為我國基本養(yǎng)老制度的最后一項空白，在養(yǎng)老保險全覆蓋的推進過程中，他們被稱作“最后的盲點”。
首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟學(xué)院勞動與社會保障系主任呂學(xué)靜教授表示，與城鎮(zhèn)職工和農(nóng)村居民相比，城鎮(zhèn)居民這個群體居住分散、流動性強，沒有集中的組織單位，所以成為了管理上的難點。而城鎮(zhèn)居民又迫切需要養(yǎng)老保險制度的保障，他們大多無固定職業(yè)、無穩(wěn)定收入，由年齡較大的原老住戶、殘疾人、勞改或刑滿釋放后無工作人員等組成，在養(yǎng)老方面急需社會的關(guān)注和幫助。
令人欣慰的是，4月20日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署2011年深化經(jīng)濟體制改革重點工作，其中明確提出：“城鎮(zhèn)無收入居民養(yǎng)老保險試點工作從7月1日起實施。”
這項制度暫時被命名為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度。最新的進展是，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度的雛形正在逐步勾勒，專家組的成員通過對地方試點的考察和研究開始制定符合全國推廣的樣本。
這意味著，我國基本養(yǎng)老保險制度將完成最后的拾遺補闕，從此，“老無所依”將成為歷史，在“全覆蓋”的目標(biāo)下不再有死角。
事實上，各級地方政府已經(jīng)率先開始了嘗試。
最早行動的是重慶。去年9月，重慶就開始在15個區(qū)縣試點城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，他們將城鎮(zhèn)居民和未參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民合并起來，最大程度地擴大了參保范圍，推行重慶地區(qū)養(yǎng)老保險制度全覆蓋。截至目前，重慶市40個區(qū)縣參保人數(shù)突破1000萬，其中老年參保人員達到340萬人，預(yù)計今年年底，全市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險綜合參保率可達到80%。
“重慶模式”已經(jīng)作為成績卓著的成功典范列為專家的重點研究范圍，“重慶模式”將更多人納入養(yǎng)老保險制度中來，體現(xiàn)了“查漏補缺”的基本原則，是推行養(yǎng)老保險制度社會全覆蓋的代表性范例。
同期，昆明市召開聽證會，拿出了《昆明市城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試行辦法（草案）》聽取社會各界的意見和建議。
“昆明模式”最大的特色在于體現(xiàn)了“公平原則”，昆明制定了與當(dāng)?shù)厝司芍涫杖胂嗥ヅ涞慕y(tǒng)一繳費方法：無論收入高低都繳納同樣的費用，享有同樣的保障。同時，昆明還以“低門檻”的方式將更多低收入人群納入養(yǎng)老保險體系中來，體現(xiàn)了“保障”和“惠民”的原則。今年6月，其正式方案將頒布實施。
今年4月，西安市召開《城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點實施辦法》啟動大會，決定于7月1日前啟動城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點工作。
“西安模式”在借鑒的基礎(chǔ)上形成了更加完善和多樣化的養(yǎng)老保險制度，尤其是在繳費方式上采取了“梯次原則”：分七個繳費標(biāo)準(zhǔn)讓參保人員自由選擇，多繳多得。同時，將政府補貼納入統(tǒng)籌，減輕參保負(fù)擔(dān)。
參考這三個地區(qū)的政策異同和試驗成效，專家們開始討論適宜全國普及的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險設(shè)計方案。
嘉賓
馬淑華
中國社會保險研究中心副主任
霍肖樺
中投顧問金融行業(yè)研究員
呂學(xué)靜
首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟
學(xué)院勞動與社會保障系主任
馬正其
重慶市委常委、常務(wù)副市長
在參保資格上應(yīng)不應(yīng)該限制非農(nóng)戶籍？
在參保資格上，各試點城市對參保范圍的界定各有不同。
西安的政策是“具有西安市非農(nóng)業(yè)戶籍，年滿16周歲(不含在校學(xué)生)并未參加任何形式的現(xiàn)有社會保險制度的城鎮(zhèn)居民”。
昆明則規(guī)定為“昆明市行政區(qū)域內(nèi)具有本市戶籍且年滿18周歲（全日制學(xué)校在校生除外）并未參加任何形式的社會養(yǎng)老保險的城鎮(zhèn)居民，目標(biāo)人群主要鎖定收入較低、年齡偏大且無任何社會保險而按現(xiàn)行政策已經(jīng)不能參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的人員”。
重慶的規(guī)定是把“全體農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員以及城鎮(zhèn)年滿16周歲以上沒有享受基本養(yǎng)老保險待遇或者退休待遇人員在內(nèi)的城鄉(xiāng)居民”全部納入了參保的范圍。
那么，針對全國性的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險而言，在參保資格上應(yīng)不應(yīng)該有戶籍限制？
呂學(xué)靜：城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險是介于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險之間的一種養(yǎng)老制度，對應(yīng)的人群也應(yīng)該是有所區(qū)別的，其關(guān)鍵字就是“城鎮(zhèn)”和“居民”。所以戶口就是“城鎮(zhèn)”和“農(nóng)村”之間的界限，有無工作單位是“居民”和“職工”之間的界限，這是參保人群劃分的基本原理。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的目標(biāo)人群是“城鎮(zhèn)居民”，所以是以城鎮(zhèn)居民的需求為出發(fā)點設(shè)計養(yǎng)老保險制度，所以非農(nóng)戶口是確定參保身份的一個重要指標(biāo)。
城鎮(zhèn)居民的生活成本非常高，所以與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險相比，它應(yīng)該有較高的繳費和受益標(biāo)準(zhǔn)，因此，城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)。反之，與城鎮(zhèn)職工相比，城鎮(zhèn)居民沒有穩(wěn)定的工作單位，在社會貢獻和價值創(chuàng)造上難以計量，所以應(yīng)比城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險略低。
馬淑華：我贊同昆明的參保范圍設(shè)計。“本市戶口”的意義在于現(xiàn)階段的養(yǎng)老保險需要地方財政的強大支持，貧困省份地方財政有可能難以維持城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的補貼費用和支出基礎(chǔ)養(yǎng)老金費用，因此要嚴(yán)格參保范圍。
另外，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的環(huán)節(jié)包括參保資格界定、確認(rèn)個人繳費比例和政府補貼比例，各地的補貼政策不同、參保方式不同、受益方式也不同，如果跨區(qū)域投保或多區(qū)域重復(fù)投保的話，會造成養(yǎng)老保險體系的混亂。
但是不應(yīng)該要求“城鎮(zhèn)戶口”。因為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的實施原則是“拾遺補闕”——將沒有養(yǎng)老保險的人納入保險范圍，達成社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋。
以重慶為例，在1982年到2008年間，重慶因大中型水利水電工程及各類建設(shè)造成大批農(nóng)民失地，這些農(nóng)民多成為流動性人口，如農(nóng)民工，所以參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的比例很低，他們又沒有完成轉(zhuǎn)換為非農(nóng)戶口的審批手續(xù)，這就是大批的“征（占）地人員”和“轉(zhuǎn)戶人員”，他們的養(yǎng)老保險怎么辦？所以，重慶頒布了《關(guān)于我市農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民參加基本養(yǎng)老保險有關(guān)問題的處理意見》，將這些人員并入到城鎮(zhèn)居民的群體中，參加最后一輪的養(yǎng)老保險。
霍肖樺：我比較贊成重慶的參保標(biāo)準(zhǔn)，能起到“攬尾”的作用。關(guān)于參保資格可以先通過地方政府進行普查，然后由當(dāng)?shù)厣绫＞纸o出統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在保障無遺漏人群的前提下，進行全面覆蓋。但是，“全覆蓋”的難處在于既要保證不出現(xiàn)死角，并對困難家庭有特殊照顧，還要保證不交叉重疊，不出現(xiàn)重復(fù)投保。
馬正其：?重慶二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)很突出，主城一圈發(fā)展很好，兩翼貧窮一點，所以用城市比較好的資源帶動農(nóng)村的發(fā)展資源。我市就以“廣覆蓋”為原則實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，讓標(biāo)準(zhǔn)低一點，覆蓋廣一點，也就是說包括農(nóng)民在16周歲以上的，包括城鎮(zhèn)里面凡是沒有參加其他職工養(yǎng)老保險、征地農(nóng)轉(zhuǎn)非養(yǎng)老保險或者農(nóng)民工養(yǎng)老保險之外的都可以參加我們這個城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。
受益年齡如何規(guī)定？
西安對受益年齡的規(guī)定為“參保人員年滿60周歲，才可享受養(yǎng)老保險待遇”。
昆明對此規(guī)定“到達退休年齡（男60周歲、女55周歲）時可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金”。
重慶則要求“男年滿60周歲、女年滿55周歲以上的人員，按上述繳費標(biāo)準(zhǔn)完清基本養(yǎng)老保險費后，按月領(lǐng)取養(yǎng)老待遇”。
受益年齡應(yīng)該以男60周歲、女55周歲為準(zhǔn)還是以統(tǒng)一60周歲為準(zhǔn)呢？
馬淑華：我國老年人權(quán)益保障法第二條規(guī)定：“本法所稱老年人是指60周歲以上的公民。”所以，養(yǎng)老保險的受益年齡應(yīng)是60周歲以上的公民。
我國法定的退休年齡為女性55周歲，男性60周歲，為了與退休年齡相銜接，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險就是按照這兩個年齡段領(lǐng)取。但我認(rèn)為，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險不存在與退休年齡的銜接問題，所以不必以此為依據(jù)。
按照我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的相關(guān)規(guī)定，中國農(nóng)民60周歲以后都將享受到國家普惠式的養(yǎng)老金。從性質(zhì)上來看，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險也是屬于國家普惠性質(zhì)的，所以應(yīng)該與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險相一致。
此外，將女性的受益年齡制定為60周歲，推遲受益年齡5年，可以大大減少中央和地方的財政負(fù)擔(dān)。初步估計，按照1000萬女性參保人來算，中央和地方政府的各級補貼至少可以減少500萬。地方政府財力不足是影響?zhàn)B老保險制度推廣成效最重要的原因，尤其是欠發(fā)達的省份，由于財政負(fù)擔(dān)過重，地方政府對于推行養(yǎng)老保險制度表現(xiàn)得很消極，這會影響絕大部分人的利益，如何符合現(xiàn)實是最重要的問題，而不是考慮如何才能實現(xiàn)利益最大化。
呂學(xué)靜：養(yǎng)老保險是在法定范圍內(nèi)的老年人完全或基本退出社會勞動生活后才自動發(fā)生作用的。這里所說的“完全”，是以勞動者與生產(chǎn)資料的脫離為特征的；所謂 “基本”，指的是參加生產(chǎn)活動已不成為主要社會生活內(nèi)容。需強調(diào)說明的是，法定的年齡界限（各國有不同的標(biāo)準(zhǔn)）才是切實可行的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
目前，我國的企業(yè)職工法定退休年齡為：男職工60周歲；從事管理和科研工作的女職工55周歲；從事生產(chǎn)和工勤輔助工作的女職工50周歲，自由職業(yè)者、個體工商戶女年滿55周歲。
城鎮(zhèn)居民比農(nóng)村居民的生活成本更高，從“普惠”和“公平”的原則上來看，我認(rèn)為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險應(yīng)該以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險為參考。
婦女作為社會上的弱勢群體，本來就需要得到更多的保障，而且，在城鎮(zhèn)居民的群體構(gòu)成中，女性占比又是遠(yuǎn)高于男性的，她們?nèi)狈趧蛹寄芎蜕姹绢I(lǐng)，是最需要社會保障的人群。五年的差異就會使很多城鎮(zhèn)婦女放棄參保，將極大影響到城鎮(zhèn)居民的參保比例，不利于全覆蓋進程的推行。
繳費方式應(yīng)遵循“公平原則”還是“梯次原則”？
城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險待遇一般由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金計算公式有“公平原則”和“梯次原則”兩種。
如昆明以“公平原則”為基礎(chǔ)的計算公式為：基礎(chǔ)養(yǎng)老金=昆明市上年度城鎮(zhèn)居民月人均可支配收入×15%，另外，市、縣（市）區(qū)政府補貼按比例納入統(tǒng)籌。
西安和重慶則按照“梯次原則”規(guī)定固定檔次的繳費標(biāo)準(zhǔn)，由參保人員每年度自主選擇檔次繳費，多繳多得。年繳費標(biāo)準(zhǔn)分為200元、400元、600元、 800元、1000元、1500元、2000元七個檔次，補貼標(biāo)準(zhǔn)為：按200元和400元標(biāo)準(zhǔn)繳費者，每人每年補貼60元；按600元標(biāo)準(zhǔn)繳費者，每人每年補貼80元；按800元標(biāo)準(zhǔn)繳費者，每人每年補貼90元；按1000元及以上標(biāo)準(zhǔn)繳費者，每人每年補貼100元。
個人賬戶養(yǎng)老金統(tǒng)一按自愿原則自由儲存，計算公式則為：個人賬戶養(yǎng)老金=個人賬戶累計儲存額÷計發(fā)月數(shù)。
霍肖樺：在繳費方式方面，全國推廣按照“梯次原則”比較符合中國國情。但是在部分省市，繳費金額必須更低，才能起到應(yīng)有的保障作用，因為很多人對繳納保費的額度非常敏感，一旦定得過高，就會有很多人交不起，也不愿交保險費，而這些人群恰恰是最需要得到保障的，因地制宜、符合當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)和實際才是最好的辦法。
馬淑華：我國的養(yǎng)老保險制度是逐步建立起來的，不同類型的人群是分批參保的，各自的繳費標(biāo)準(zhǔn)和領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，甚至差距很大，眾多養(yǎng)老保險類型在一個平臺上運作，會引發(fā)不少矛盾和問題，這就是制度設(shè)計不合理。
我認(rèn)為應(yīng)該統(tǒng)一一種基本制度，分類不要太多，這樣有利于資金的籌集使用，也有利于養(yǎng)老保障資金籌資體系的穩(wěn)定化、規(guī)范化。
對于參保金額的調(diào)節(jié)，可以利用政府補貼這個杠桿，實行階梯分布，對現(xiàn)有社會資金資源進行整合，還可以把分散在各部門的最低生活保障補貼、社會救濟費等統(tǒng)一使用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌，體現(xiàn)普惠的原則。
馬正其：重慶養(yǎng)老保險制度的一大特點是“有彈性”，不搞“一刀切”，各個檔次供老百姓自己選擇。我們所有檔次的養(yǎng)老保險都能夠接轉(zhuǎn)，假如今天我經(jīng)濟困難繳納200元，明天覺得低了要繳800元也是可以的。只要把繳納過的算清楚，把轉(zhuǎn)變后的也算清楚，就可以自由地接轉(zhuǎn)，很方便。
