盡管財政羸弱，但康縣卻創(chuàng)造了一個傳奇：將改善農村人居環(huán)境固化為常規(guī)性工作機制，走出“治理-反彈-再治理”的怪圈。
截止到2018年底，康縣全縣350個村中317個村從“臟亂差”變?yōu)?ldquo;綠美凈”的美麗鄉(xiāng)村，占總村數(shù)的92.1%;4.34萬農戶人居環(huán)境發(fā)生了根本性改善，占農村居民總戶數(shù)的90.7%，呈現(xiàn)出一幅“山清水秀、村美院凈”的景象。
人居環(huán)境整治之后的蛻變，甚至讓長期生活在村里的人感到吃驚。一位農村老人說，村里美得讓自己不敢相信，老覺得就像生活在夢里一樣。
不少人在問：康縣為什么會發(fā)生如此巨變?近日，記者在康縣鄉(xiāng)村采訪發(fā)現(xiàn)，當?shù)卦诟纳妻r村人居環(huán)境中沒有采取大拆大建的方式，而是通過整合項目資金、就地取材、變廢為寶等“低成本”方法，迅速改變農村人居環(huán)境，其經驗和做法可以為類似地區(qū)提供借鑒。
是規(guī)劃引領，還是先搞建設?
一切還得從一次調研說起。2011年9月，李廷俊擔任康縣縣委書記。上任伊始，他第一個調研的貧困村就是王壩鎮(zhèn)大水溝村。全村176戶701人，貧困戶就多達137戶547人。村莊坐落在長達四公里的兩條溝道里，村里年輕人大都外出打工，只剩下老弱病殘。
大水溝村是康縣鄉(xiāng)村的一個縮影?？悼h80%以上群眾分散居住在高半山、峽谷河道及林緣地區(qū)，基礎設施薄弱，公共服務滯后，農村人居環(huán)境“臟亂差”。2011年，康縣農民人均可支配收入僅有2458元，貧困發(fā)生率高達54%。
但是，康縣境內生態(tài)資源豐富，雨量充沛、氣候溫潤，有320萬畝森林面積和百余處原生態(tài)自然景觀和人文景觀，被譽為“隴上江南”。
康縣面臨的問題，是當下中國欠發(fā)達地區(qū)農村面臨的共性問題。
如何破題?康縣一方面總結放大當?shù)氐囊恍┏晒影?，特別是前后兩位縣委書記分別帶隊，組織縣委、縣政府領導班子成員，法院、檢察院，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和縣直各單位主要負責人，先后三次前往浙江安吉等地學習創(chuàng)建中國美麗鄉(xiāng)村的經驗做法。
李廷俊說，之所以選擇安吉，是因為安吉是習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”重要思想的發(fā)源地，浙江是全國農村人居環(huán)境整治的引領者和示范區(qū)。
考察學習后，康縣干部認為，浙江改善農村人居環(huán)境整治工作的一條重要經驗，就是先搞規(guī)劃，后搞建設，科學繪制藍圖，一任接著一任干，積小勝為大勝，造就了千萬美麗鄉(xiāng)村，帶來鄉(xiāng)村面貌的大改善。
如何學習浙江經驗?康縣縣委認為，隨著經濟社會發(fā)展，一些村落聚集更多人口，一些村落會逐步衰弱，這是鄉(xiāng)村發(fā)展的必然規(guī)律。要注重編制總體規(guī)劃，但村莊規(guī)劃不能簡單照搬城鎮(zhèn)規(guī)劃。要科學論證哪些村做大，哪些村保留，哪些村整治，哪些村撤并，把規(guī)劃做在前面，防止資源錯配，造成浪費。
基于上述的科學研判，康縣立足縣域實際，確立了“生態(tài)為基、發(fā)展為要、民生為本、黨建為先”的發(fā)展思路，著眼從根本上改善群眾最期盼的路、水、電、房、上學、就醫(yī)等基礎設施條件，連續(xù)8年以縣委1號文件的形式，全面安排部署農業(yè)農村和美麗鄉(xiāng)村建設工作，改善農村人居環(huán)境是重中之重。
針對農村建設無規(guī)劃問題，康縣以公路沿線和旅游景區(qū)為重點，按照精品村、示范村、達標村3個等次，聘請規(guī)劃專家與農村能工巧匠，分批次對全縣21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)350個村4個居委會進行整體規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。規(guī)劃既彰顯自然特色，又不搞千村一面，分年實施。
康縣規(guī)劃局副局長李力說，縣里對各村建設規(guī)劃和實施方案逐一進行審核，對符合要求的，發(fā)文批復，允許開工建設。目前，康縣已經做到沒有規(guī)劃不設計，沒有設計不審批，沒有審批不建設。
與之并行不悖，康縣在規(guī)劃伊始便注重發(fā)展農村產業(yè)與改善人居環(huán)境協(xié)調推進，積極發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、鄉(xiāng)村生態(tài)農產品加工業(yè)，促進農民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，增加收入，實現(xiàn)“村有增收產業(yè)、戶有增收項目、人有增收計劃”的目標。
“城鄉(xiāng)一體化，而不是城鄉(xiāng)一樣化。”李廷俊說，“目前，康縣樹立了全域一盤棋的規(guī)劃理念，體現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、產業(yè)融合和多規(guī)合一的要求，做到了農村人居環(huán)境整治與產業(yè)發(fā)展、農房建設、公共建設等一張藍圖、一體推進。”
是量力而行，還是盲目舉債?
如何才能把規(guī)劃執(zhí)行好?錢是“硬頭貨”。財政資金不足一直是康縣經濟社會發(fā)展的短板，捉襟見肘的資金在投入上慎之又慎，保運轉是財政工作的主要任務。盡管自有財力有限、項目資金緊缺，但康縣改善農村人居環(huán)境工作依然做得風生水起，名列西部前茅。
秘訣何在?敢于擔當?shù)目悼h縣委、縣政府，在反復的調查研究中，創(chuàng)造性地提出以“一事一議”專項資金為引子，整合各類涉農項目資金，調配各類資源，將項目資金捆綁使用，實現(xiàn)項目資金的最大效益。
當時，涉農資金涉及住建、水務、交通、扶貧、發(fā)改、環(huán)保、農牧等十幾個部門，立項權限分散，多頭下達，碎片化管理，使用成本增加、投入效率不高等問題突出。但要是真的把各類涉農資金歸并整合在一起，并非易事。專項轉移支付涉及部門利益，從縣級層面整合難度較大，協(xié)調中也是矛盾重重。
怎么辦?面對部門條條框框的規(guī)定和改善農村人居環(huán)境需要真金白銀的迫切需求，康縣縣委、縣政府果斷作出決定：所有涉農項目資金必須歸并整合，部門上級由縣委、縣政府統(tǒng)一溝通銜接，切實解決“誰來整合”這道難題。
怎么整合?從2011年起，康縣采取縣委常委會動議、政府常務會提出方案、四大班子聯(lián)席會討論、人大常委會審批的方式，按照“集中管理、分類申報、渠道不亂、用途不變、各記其功”的原則，將財政“一事一議”獎補、扶貧整村推進、以工代賑、農村危舊房改造、農村安全人飲、部門幫扶等項目資金整合起來，建立了“多個渠道進水、一個龍頭出水”的項目整合機制。
康縣縣委農辦主任楊勇介紹，涉農項目資金的整合具體由縣農辦統(tǒng)籌，縣直各部門密切配合共同完成，基本思路是：先按規(guī)劃整合項目，再按項目爭取資金，根據(jù)項目建設進度統(tǒng)一分階段撥付資金。具體操作辦法是“四定”，即定村莊、定規(guī)劃、定項目、定任務。
按照《康縣生態(tài)文明新農村建設項目資金籌集管理辦法》，對符合國家投資條件的通村道路修建硬化、公共廁所、垃圾處理、污水治理等基礎設施建設項目，由各項目主管部門牽頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社配合，積極爭取通過列入國家和省市投資計劃，解決建設資金緊缺的難題。
以2014年為例，康縣財政預算收入僅為1億多元，但縣上“下決心”拿出其中的4000萬元用于美麗鄉(xiāng)村建設，而剩余的大部分資金來自不同類型的項目資金整合。通過整合后再投放，每個項目村可以拿到幾百萬元。
康縣按照這種整合辦法，下一年度再規(guī)劃建設其他項目村，各類項目資金都向規(guī)劃到的區(qū)域鄉(xiāng)村傾斜。每年集中新建40多個村、完善提升20個左右的村，并以景點的要求改善農村人居環(huán)境，依此滾動推進，持續(xù)多年。
截至目前，康縣累計整合各類涉農項目資金19.8億元，撬動群眾籌資59.4億元，同步推進道路、廁所、庭院等基礎設施和農村教育、衛(wèi)生、文化等公共服務設施建設，有效發(fā)揮了項目資金“四兩撥千斤”的作用。
“只有讓分散的資金‘握指成拳’，才能激活各方面社會資金投入，才能有效解決人居環(huán)境整治的資金難題。”康縣財政局局長李應章說，康縣始終堅持量入為出的原則，廣開投資渠道，探索建立改善農村人居環(huán)境的多元投入格局。
是因地制宜，還是大拆大建?
在財力吃緊的情況下，如何最大限度地改善農村人居環(huán)境，這是每個貧困地區(qū)所面臨的共性問題?？悼h交出的答卷是：低成本、不折騰、高成效。
記者調研時發(fā)現(xiàn)，在農村人居環(huán)境整治初期，許多群眾都存在顧慮，擔心鄉(xiāng)村風貌會被破壞，更害怕被拆房、被占地、多花錢、瞎折騰。但后來發(fā)現(xiàn)，不僅自己的地沒有動，而且自己的家變美了。
針對環(huán)境“臟亂差”這一頑疾，康縣重點實施“四清、五化、五改、五治”工程，即清理糞堆、清理垃圾堆、清理柴草堆、清理河道;道路硬化、村容凈化、家庭美化、四旁綠化、居室亮化;改炕、改水、改灶、改廁、改圈;治理亂堆亂放、治理亂搭亂建、治理亂采亂挖、治理亂砍亂伐、治理亂貼亂畫。
采訪發(fā)現(xiàn)，政府對農村人居環(huán)境整治從不大包大攬，充分尊重農民意愿，用物質扶持的方式調動廣大農民的主動性。比如，房屋風貌改造、入戶巷道和庭院硬化等工程，由財政獎補、分戶實施，變“等等看”為“主動干”。
當?shù)厝罕娫趯嵤┪７扛脑?、地基處理、溝道砌筑的過程中，都充分就地取材。廢舊瓦片、河道碎石、樹枝竹片等材料都被充分利用，變成人居環(huán)境整治中的美麗點綴。村干部告訴記者，整治過程中盡可能做到“不砍一棵樹、不埋一眼泉、不毀一株草、不挪一塊石”，這樣做除了保護生態(tài)，還能節(jié)約資金。
在控制成本上，康縣可謂事無巨細，體現(xiàn)在每一個具體建設項目上。嚴格控制建設規(guī)模，嚴格按照審批的項目數(shù)、工程量和建設標準進行建設，不隨意擴大或減少工程量，不隨意提高或降低建設標準，確保整治任務高質量完成。
譬如，活動廣場的地面建筑材料以青石板、透水磚鋪設為主，不采用大理石等高等石材，充分利用石碾子、老器物、老農具等做裝飾材料;入戶道路實行以獎代補的辦法，按照2平方米面積補助1袋水泥的獎補標準，由農戶自行建設，不足部分由農戶通過備沙備料、投工投勞、自籌等辦法解決……
實踐證明，不折騰的做法，調動了廣大農民的積極性，更撬動了大家投資出力。有人算過這樣一筆賬：假如政府給一戶15袋水泥，也就是300元，農戶就要備沙3車，需要600元，用工6名，折資500元，是政府投資的3倍多。
如今的大水溝村，儼然一種“人在畫中游”的感覺。冬日的陽光斜著身子，在大水溝村西面駝峰般高聳入云的山脊上，把一地的溫暖向東面的草坡、古樹、竹林和民居的二樓任意涂抹。
一條干凈平整的水泥路，把躲藏在群山懷抱中的大水溝村引入人們的視線。一幢幢矗立的嶄新民居白墻黛瓦，臨河而臥;一泓清澈的河水在臺階式的河床里自由自在叮叮咚咚，貫穿村莊，順勢而下;一座座仿生態(tài)的小橋撐起小村的筋骨;一串串火紅的燈籠在休閑健身廣場上高高垂掛;一個個用竹板竹條編制的綠色垃圾屋“蹲坐在路邊”憨態(tài)可掬;一架臨水而居的水車還原著曾已遠去的鄉(xiāng)愁……
環(huán)境美了，人氣旺了。每到最美季節(jié)，四面八方游客云集大水溝村，游農家小院、看古樹流水、品山珍野菜、喝十里香燒酒。十里香燒酒坊負責人張曉英說，游客多的時候，自家酒坊做的燒酒都不夠賣的，一年能賺幾萬元錢。
一路走來，記者發(fā)現(xiàn)，康縣許多村社都對古樹名木有著很好的保護，白楊鄉(xiāng)桂花莊的千年金桂、岸門口鎮(zhèn)賈家壩村的千年銀杏、朱家溝的千年麻柳樹、長壩鎮(zhèn)花橋村的千年菩提等，都成為村里的一道亮麗風景。
是建管并重，還是重建輕管?
中央三令五申，改善農村人居環(huán)境，處理垃圾、治理污水、改造廁所等，不是建成工程就萬事大吉了，關鍵要運營好、可持續(xù)，真正讓老百姓用得好、長受益。建立一套務實管用的管護運行機制，往往比工程建設更費力更要緊。
管護運行機制該怎么建?經過多年的實踐探索，康縣建立一套農村公共服務設施管護及環(huán)境衛(wèi)生管理的長效運行機制。
——以管護機制來規(guī)范村民行為?？悼h堅持建管并重，采取邊建設、邊管理的辦法，在政府主導下，全縣鄉(xiāng)村兩級都制定了《鄉(xiāng)規(guī)民約》《村規(guī)民約》《村內環(huán)境衛(wèi)生管理制度》等各項長效管理制度，對村民在環(huán)境衛(wèi)生方面的責任和義務作了明確規(guī)定，對村民行為進行規(guī)范。
——以評比來加強村民自主管理。調研發(fā)現(xiàn)，幾乎每個村都成立了由鄉(xiāng)里的駐村干部、村“兩委”成員、村民代表組成的衛(wèi)生評比小組，部分村還成立了環(huán)境衛(wèi)生理事會，由群眾自主管理。村口的“一日五問”惹人眼球：“個人衛(wèi)生，今天你講究了嗎?家庭內外，今天你整理了嗎?房前屋后，今天你清掃了嗎?公共清潔，今天你愛護了嗎?環(huán)境改善，今天你微笑了嗎?”質樸的村民雖然不能清楚地記下每一問，但卻用實際行動做著最真實的回答。
為了把改善農村人居環(huán)境工作引向深入，康縣開展了“小手拉大手”活動。“小手拉大手”是由家中的小學生通過老師講解和對農村社會發(fā)展的認知，知道了改變生產生活方式、提高思想觀念、增強發(fā)展意識等方面的知識，向家長提出要求，督促家長改變陳舊陋習，提醒家長改變生產生活習慣。
康縣環(huán)保局局長馮東升說，通過開展“小手拉大手”(利用學生的榮辱感來督促家長講衛(wèi)生愛環(huán)境)活動，調動了群眾的積極性和主動性。群眾開始認同了，政府、學校、家長、學生共同參與的群體機制正在形成。
好辦法為什么會層出不窮?關鍵一條就是縣委激發(fā)了基層組織活力。
改善農村人居環(huán)境，關鍵在黨。針對基層黨組織不愿干、不會干、干不好和干好干壞一個樣、干與不干一個樣的問題，康縣全力打造“四有型”(即心中有黨、心中有民、心中有責、心中有戒和有人干、有規(guī)干、有錢干、有勁干)基層黨組織，保障改善農村人居環(huán)境順利推進。
康縣縣委組織部有關負責人表示，縣委始終堅持“讓有為者有位”和“干與不干不一樣、干好干壞不一樣”的原則，實行獎優(yōu)罰劣機制，不斷培育樹立典型，形成了憑實績用干部的用人導向，讓鄉(xiāng)村干部干事有勁頭、有奔頭，有效解決了鄉(xiāng)村干部干事活力不足的問題，切實為農村的人居環(huán)境整治工作提供組織保障。
據(jù)不完全統(tǒng)計，2012年以來縣委提拔重用優(yōu)秀基層干部336人，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)提拔干部總人數(shù)的78%;提拔縣直單位下派任職優(yōu)秀干部72人，占下派任職干部總人數(shù)的63%;有6名表現(xiàn)突出的村干部被錄用為基層國家工作人員。
此外，在改善農村人居環(huán)境中，康縣還形成了“黨委統(tǒng)一決定、四大班子齊動、縣級領導包抓、縣直部門幫建”的責任落實機制，做到任務到人、到單位、到村社，形成黨群一體、干群一體、城鄉(xiāng)一體、真抓實干的工作格局。
康縣實踐的幾點啟示
一是堅持規(guī)劃引領、科學建設?？悼h實踐告訴我們：村莊規(guī)劃要突出鄉(xiāng)村優(yōu)勢特色，體現(xiàn)農村風土人情，不能簡單照搬城鎮(zhèn)規(guī)劃。要科學論證并分類確定本地區(qū)中心村、歷史文化村、一般村、空心村等建設規(guī)劃。要逐村編制好規(guī)劃，每個村都要有一個規(guī)劃。要做好農村人居環(huán)境整治規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接。要下氣力執(zhí)行規(guī)劃，不能把規(guī)劃搞成墻上掛掛的規(guī)劃。
二是堅持循序漸進、量力而行?？悼h實踐告訴我們：要量入為出，根據(jù)投入能力確定農村人居環(huán)境的建設標準，有多少錢辦多少事，不能舉債搞農村環(huán)境整治。與城市建設中的老舊小區(qū)改造、城中村綜合整治等有土地增值收益不同，改善農村人居環(huán)境大多沒有土地增值收益，欠下的錢最終都要財政來兜底。當前，黨中央、國務院高度重視防范化解金融風險和地方政府債務風險，決不能以農村人居環(huán)境整治之名盲目舉債，必須量力而行。
三是堅持因地制宜、分類施策?？悼h實踐告訴我們：村容村貌整治建設要堅持宜聚則聚、宜散則散，決不大拆大建、瞎折騰，要突出地域特點，不搞鄉(xiāng)村景觀城市化。同時要注重保護好歷史文化村落，堅持保護建筑、保存風貌、保全文化、保有生活，發(fā)掘繼承創(chuàng)新鄉(xiāng)土文化，留住鄉(xiāng)愁記憶。
四是堅持農民主體、政府主導。康縣實踐告訴我們：政府要做好自己該做的事，農民也要做好自己該做的事。要讓農民明白農村人居環(huán)境整治是農民自己的事，政府主要來支持，不是政府的事讓農民來配合。要注意發(fā)揮基層黨組織的作用，堅持建管并重、注重長效，鼓勵農民工投工投勞參與建設管護，做到有制度管護、有資金維護、有人員看護，形成規(guī)范化的運行維護機制，防止邊整治邊反彈。
五是堅持黨建引領、保障有力?？悼h實踐告訴我們：黨中央提出的高標準建設貧困縣黨委班子和保持黨政正職相對穩(wěn)定非常必要。選強選準領頭人，保持任期的連續(xù)性，起到了穩(wěn)定思路、穩(wěn)定人心、穩(wěn)定干部、識別干部、成就事業(yè)的作用，確保作風過硬、“軍令”暢通，避免了一個地方發(fā)展朝令夕改、一任班子一個思路和瞎折騰、亂指揮的問題，使黨中央的政策和當?shù)氐膶嶋H很好地結合起來，一年連著一年抓，一屆接著一屆干，把利民惠民的實事辦實、好事辦好，取得讓組織放心，讓人民滿意的工作成效。
