財政部、農(nóng)業(yè)部日前聯(lián)合出臺了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導意見》(下稱《意見》)，從兩方面對“四項補貼”中的糧食直補、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼做了調(diào)整。一是明確并加大了對適度規(guī)模經(jīng)營的支持，在全國范圍內(nèi)調(diào)整20%的農(nóng)資綜合補貼資金用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營，這同時意味著傳統(tǒng)小農(nóng)戶得到的補貼將有所減少。二則醞釀將部分“黃箱”補貼改“綠箱”補貼，率先選取五省份部分縣市試點，將“三項補貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”，目標則轉(zhuǎn)向不受WTO限制的屬“綠箱”范疇的耕地地力保護。
不過，現(xiàn)有改革措施不乏爭議。如何建立一個適應(yīng)中國國情、符合市場規(guī)律的農(nóng)業(yè)補貼體系，仍是擺在中國農(nóng)業(yè)面前的一大議題。
動“存量”支持適度規(guī)模經(jīng)營
在此之前，中央農(nóng)業(yè)補貼政策對適度規(guī)模經(jīng)營的支持基本圍繞增量補貼做文章，此次《意見》則明確，根據(jù)當前化肥和柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格下降的情況，各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市要從中央財政提前下達的農(nóng)資綜合補貼中調(diào)整20%的資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農(nóng)業(yè)“三項補貼”增量資金，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。即要從存量農(nóng)資綜合補貼中調(diào)整20%的資金，“剩下的80%還是按照原來的方法，各省份該怎么補就怎么補。”一位農(nóng)業(yè)部官員解釋，比如，去年承包戶拿到的農(nóng)資綜合補貼是100塊，今年就是80塊，另20塊用于統(tǒng)籌支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。
從2002年起，中國陸續(xù)建立了良種補貼、糧食直補、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)資綜合補貼這農(nóng)業(yè)“四項補貼”體系。2015年，中央財政預撥的種糧直補資金為151億元，農(nóng)資綜合補貼資金為1071億元。 近幾年，財政部每年安排的農(nóng)作物良種補貼資金則穩(wěn)定在200億元以上。不過，雖然中央要求農(nóng)業(yè)直補發(fā)放給種糧農(nóng)民，良種補貼和農(nóng)資綜合補貼原則上按照實際種植面積補貼，但在各地實際操作中，中央“三項補貼”多按照原先的計稅土地面積發(fā)放給承包戶，承包戶種不種地、種不種糧都有錢拿。農(nóng)口人士多認為，“三項補貼”實際上已經(jīng)成為單純的收入補貼，針對性、瞄準度很差。
在解釋為何要調(diào)整“三項補貼”時，財政部、農(nóng)業(yè)部相關(guān)負責人也表示，在多數(shù)地方，農(nóng)業(yè)“三項補貼”已經(jīng)演變成為農(nóng)民的收入補貼。真正從事糧食生產(chǎn)的種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體，卻很難得到除自己承包耕地之外的補貼支持。農(nóng)業(yè)“三項補貼”政策對調(diào)動種糧積極性、促進糧食生產(chǎn)的作用大大降低。
而“小農(nóng)模式”是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式粗放、效率低的癥結(jié)所在。兩部委表示，受制于小規(guī)模經(jīng)營，無論是先進科技成果的推廣應(yīng)用、金融服務(wù)的提供、與市場的有效對接，還是農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)的推進、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提高、生產(chǎn)效益的增加、市場競爭力的提升，都遇到很大困難。故此，兩部委決定做出前述調(diào)整，增強農(nóng)業(yè)“三項補貼”的指向性、精準性和實效性，加大對糧食適度規(guī)模經(jīng)營支持力度，提高農(nóng)業(yè)“三項補貼”政策效能。
前述農(nóng)業(yè)部官員告訴財新記者，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營的資金將主要做以下三方面使用，一是重點支持建立完善農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，比如各級政府建立財政擔保基金;二是貸款貼息。根據(jù)《意見》，對糧食適度規(guī)模經(jīng)營主體貸款利息補助不得超過貸款利息的50%;也可考慮給予一定的現(xiàn)金直接補貼，但單戶補貼要設(shè)置合理的補貼規(guī)模上限，防止“壘大戶”。《意見》提出的支持方式還包括重大技術(shù)推廣與服務(wù)補助等方式。
根據(jù)《意見》，其支持的糧食適度規(guī)模經(jīng)營，既可以是以土地有序流轉(zhuǎn)形成的土地適度規(guī)模經(jīng)營，也可以是土地股份合作和聯(lián)合或土地托管方式、龍頭企業(yè)與農(nóng)民或合作社簽訂訂單實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的方式、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織提供專業(yè)的生產(chǎn)服務(wù)實現(xiàn)區(qū)域規(guī)模經(jīng)營等其他形式的糧食適度規(guī)模經(jīng)營。
不過，對于農(nóng)業(yè)補貼向新型經(jīng)營主體傾斜，也有一些專家學者提出質(zhì)疑，認為會損害小農(nóng)利益。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴財新記者，大量補貼落入企業(yè)口袋，假合作社套取補貼的情況也非常普遍。他認為，補貼對象仍應(yīng)瞄準以家庭為單位的農(nóng)戶，并應(yīng)繼續(xù)完善專門針對低收入小農(nóng)戶的保障機制。
WTO規(guī)則也在迫使中國對農(nóng)業(yè)補貼政策做出調(diào)整。
2014年底，中央經(jīng)濟工作會議上，中共中央總書記、國家主席習近平即表示，中國農(nóng)業(yè)遭遇補貼“黃線”。中國入世時承諾，農(nóng)產(chǎn)品“黃箱補貼”不得超過產(chǎn)值的8.5%，據(jù)有關(guān)測算，中國已經(jīng)逼近這條“黃線”。所謂“黃箱補貼”，是指價格支持、與農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)期產(chǎn)量、面積等掛鉤的直接補貼等對貿(mào)易有較大扭曲作用的補貼，是WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議規(guī)定不禁止但須承諾逐漸削減的補貼類型。“綠箱補貼”則指無貿(mào)易扭曲作用或此類作用非常小的國內(nèi)支持措施，包括一般服務(wù)、與生產(chǎn)不掛鉤的直接收入支持、環(huán)境保護補貼等，WTO對此無限制。
由于中國“黃箱補貼”承壓，去年以來，中央和有關(guān)部門人士多次透露，有意將部分“黃箱補貼”改為“綠箱”補貼。此次《意見》將改革“三項補貼” 與支持適度規(guī)模經(jīng)營統(tǒng)籌考慮，明確提出，“需要改革現(xiàn)有農(nóng)業(yè)‘三項補貼’制度，將一部分農(nóng)業(yè)補貼轉(zhuǎn)為在世界貿(mào)易組織規(guī)則中使用不受限制的補貼，如對耕地資源的保護等”。
根據(jù)兩部委安排，2015年，財政部、農(nóng)業(yè)部選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個省，由省里選擇一部分縣市開展試點，將農(nóng)業(yè)“三項補貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”。
這些試點縣市，要將80%的農(nóng)資綜合補貼存量資金，加上種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)作物良種補貼資金合并，政策目標則調(diào)整為“耕地地力保護”。補貼對象為所有擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民。享受補貼的農(nóng)民要做到耕地不撂荒，地力不降低。兩部委要求，補貼資金要與耕地面積或播種面積掛鉤，并嚴格掌握補貼政策界限。對已作為畜牧養(yǎng)殖場使用的耕地、林地、成片糧田轉(zhuǎn)為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、非農(nóng)業(yè)征(占)用耕地等已改變用途的耕地，以及長年拋荒地、占補平衡中“補”的面積和質(zhì)量達不到耕種條件的耕地等不再給予補貼。用于耕地地力保護的補貼資金直接現(xiàn)金補貼到戶。
不過，在一些專家看來，過去“三項補貼”在很多地方實際上是以與現(xiàn)期耕種面積不掛鉤的“綠箱補貼”方式發(fā)放，成為一種收入補貼，如今，只是換了一個說法，使其在名義上符合“綠箱補貼”范疇。“不管叫什么，這部分錢還是按照原來方式給農(nóng)民。”前述農(nóng)業(yè)部官員表示。
根據(jù)《意見》，其他地區(qū)也可根據(jù)本地實際，比照試點地區(qū)的政策和要求自主選擇一部分縣市開展試點，但試點范圍要適當控制。2016年，農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革將在總結(jié)試點經(jīng)驗、進一步完善政策措施的基礎(chǔ)上在全國范圍推開。亦有學者認為，既是收入補貼，就要增強針對性，瞄準低收入農(nóng)戶，而不是像現(xiàn)在這樣“廣撒網(wǎng)”。
