1月19日晚間，2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》正式發(fā)布。
中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭風田認為，今年的一號文件在重大原則問題上方向明確，但突破不大，在一些細節(jié)性的環(huán)節(jié)上，亮點和新意頗多。
鄭風田具體指出，在保障糧食安全上，一號文件提出要推進農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，啟動東北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點，在糧食收儲上也有許多改革措施。
“總體而言，一號文件基本秉承了十八屆三中全會和中央經(jīng)濟工作會議的精神，把糧食安全放到了前所未有的高度，對三農(nóng)領(lǐng)域的改革也做了全面闡述。”鄭風田稱。
糧食政策的兩難處境
保障糧食安全首先必須提高農(nóng)民的種糧積極性，積極性的提高則有賴于經(jīng)濟刺激和利益引導。在這方面，中國的糧食政策已面臨兩難處境。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室主任陳錫文近日在多個場合表達了上述隱憂。陳錫文稱，中國糧食進一步增產(chǎn)面臨資源和環(huán)境的挑戰(zhàn)，“一味增加糧食產(chǎn)量，已經(jīng)造成一些土壤污染、生態(tài)破壞、環(huán)境污染。若繼續(xù)按傳統(tǒng)辦法，增加農(nóng)藥、化肥、薄膜等石油用品投入，農(nóng)村環(huán)境將難以承受，農(nóng)產(chǎn)品安全難以保障。”
另一問題是近年來中國糧食進口量逐年加大。陳錫文說，2012年，中國糧食進口總量達到1605億斤，相當于10個浙江省的糧食產(chǎn)量。
目前中國增加農(nóng)民種糧積極性的方法有兩種：一是提高農(nóng)產(chǎn)品價格，中國從2004年起，對重要糧食品種實行最低收購價，至今已有11年，稻谷、小麥等主要品種名義上的最低價已翻了一番。
二是補貼農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)。2004年，中國首次對農(nóng)民實行糧食補貼，當年補貼額146億元，到2013年，這一補貼預計超過1700多億。
然而，上述兩項政策未來或面臨變數(shù)。據(jù)陳錫文透露，2013年下半年，小麥、玉米和大米這三個品種的國內(nèi)價格都已高于進口糧食的國內(nèi)到岸完稅價，小麥高5%，玉米高6%，大米高25%。如果中國繼續(xù)提高糧價，就會刺激糧食進口，對國內(nèi)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)造成沖擊。
若用增加補貼的辦法，可能會遇到中國加入WTO時作出的承諾，即政府對農(nóng)業(yè)的補貼不能超過國內(nèi)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%。該農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策被稱為“黃箱補貼”，是WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議規(guī)定不禁止但須承諾逐漸削減的補貼類型。
正是基于以上困境，2014年一號文件在保障糧食安全上提出完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和充分利用國外市場的新措施。
一號文件提出：繼續(xù)堅持市場定價原則，探索推進農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度，在市場價格過高時補貼低收入消費者，在市場價格低于目標價格時按差價補貼生產(chǎn)者，切實保證農(nóng)民收益。2014年，啟動東北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點，探索糧食、生豬等農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險試點，開展糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體營銷貸款試點。繼續(xù)執(zhí)行稻谷、小麥最低收購價政策和玉米、油菜籽、食糖臨時收儲政策。#p#副標題#e#
土改的幾項原則
外界對新一輪的“土地改革”期許甚高，然而，多位三農(nóng)學界政界的受訪人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，這次一號文件在此問題上表述還是相對“保守”。
陳錫文在清華大學三農(nóng)論壇的一次學術(shù)報告上指出，國家主席習近平對于土地制度改革的態(tài)度十分慎重，指出要“謀定而后動”，習近平對土地制度改革提出了幾項基本原則，就是不論怎么改，都“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了。”
國土資源部部長姜大明在全國國土工作會議上表示，土地制度改革事關(guān)重大，是改革難點之一，涉及的主體和利益關(guān)系十分復雜，因此必須審慎穩(wěn)妥推進。“要守住底線，試點先行。”他說。
所謂試點先行，就是在拿出改革總體框架和工作方案之前，先選擇若干地方進行試點，有序進行探索，總結(jié)出可復制、能推廣、利修法的改革經(jīng)驗。
在上述基本原則上，2014年一號文件在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)上，提出“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資。有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機制，推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。”
農(nóng)業(yè)部政法司司長張紅宇表示，上述權(quán)利針對的是承包地的經(jīng)營權(quán)。張紅宇提出一種土地權(quán)利“三權(quán)分離”理論，他表示，我國農(nóng)村土地制度未來的發(fā)展方向應(yīng)是——構(gòu)建以集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營為特征，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的新型農(nóng)地制度。
在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市上，一號文件提出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥(微博)表示，以上表述僅僅是未來的方向，目前全國僅有少數(shù)幾個地方如深圳的鳳凰社區(qū)開始嘗試通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市讓農(nóng)民來分享土地增值的利益。“試點工作剛剛開始，總結(jié)經(jīng)驗和全國推廣估計還要等很長一段時間。”李國祥說。
在征地制度改革上，一號文件提出，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對被征地農(nóng)民的補償辦法，除補償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長期受益。提高森林植被恢復費征收標準。健全征地爭議調(diào)處裁決機制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
陳錫文說，征地制度改革最大的問題卡在“修法”上，很多地方所做的改革，實際上是“違法”的，因此目前急需修改《土地管理法》等相關(guān)法條。
姜大明也說，征地制度改革一些理論和實踐上的問題還沒有搞清，例如縮小征地范圍就必須界定好“公共利益”，但在這一問題上各界還是爭論不休。
全國人大農(nóng)委委員、社科院農(nóng)發(fā)所原所長張曉山則指出，征地制度改革還面臨著地方政府的阻力，在目前地方債高企、分稅制改革尚未全面啟動的前提下，要想讓地方政府切除“土地財政”，允許失地農(nóng)民在土地增值收益上分到一塊更大的蛋糕，還為時尚早。
